Control del tabaco: Recomendaciones

Introducción 

El tabaquismo es una de las principales causas de morbilidad y mortalidad evitable en el mundo. Sus efectos ocasionan daños graves a la salud de las personas alrededor del mundo, generando a su vez un impacto negativo en la economía por los elevados costos en salud pública (WHO, 2008). Estos últimos van desde los relacionados con el tratamiento de las enfermedades asociadas con el tabaco hasta los costos asociados con las muertes prematuras y la discapacidad vinculada con el tabaquismo y la pérdida de productividad (Drope, Schluger, Cahn et al., 2018). 

Los efectos que el tabaco produce en el ser humano y el medio ambiente han sido ampliamente estudiados, pero aún así prevalecen enormes cifras de fumadores y consumidores de productos del tabaco en el mundo. A nivel global, hay una prevalencia de  942 millones de hombres y 175 millones de mujeres de 15 años de edad en adelante que son fumadores (Drope, Schluger, Cahn et al., 2018, p.20). De acuerdo a los más recientes resultados de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (ENCODAT 2016-2017), 14.9 millones de mexicanos son fumadores, de los cuales 3.8 millones son mujeres y 11.1 millones son hombres (INPRFM, INSP, CONADIC y Secretaría de Salud, 2017, p. 49).

El Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT OMS OMS) es un tratado internacional del cual México fue de los primeros firmantes el 12 de agosto de 2003, ratificando su firma el 28 de mayo de 2004 (OPS/OMS, 2009). Por lo tanto, es legalmente vinculante y cuenta con guías de implementación de sus componentes —principios, protocolos y directrices— para lograr proteger “a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco” (CMCT OMS OMS, 2008, p.5), por medio de políticas de salud pública, las cuales buscan reducir de manera continua y sustancial la prevalencia del consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco. 

Desafortunadamente, a casi 20 años que el CMCT OMS abrió su firma a los Estados Miembros, la situación del control de tabaco en México no ha logrado alcanzar el punto óptimo que la este convenio recomienda. Además, la reciente inclusión de nuevos dispositivos electrónicos como alternativas “de riesgo reducido” al cigarro convencional y la coyuntura por la pandemia de COVID-19 han complejizado el debate (Ochoa, Núñez Guadarrama, Ochoa et al., 2020).

Si bien la industria tabacalera (IT) emplea diversas tácticas desde distintos frentes para imponer sus intereses comerciales sobre la salud pública, el deficiente marco jurídico en México ha propiciado que algunas de estas acciones proliferen. El presente documento es el resultado de una serie de investigaciones que exponen las principales tácticas de interferencia indebida que la IT realiza en México para evitar la implementación de las medidas de control en los siguientes temas generales: 

1. 1. Nuevos dispositivos electrónicos para el consumo de tabaco y nicotina. A pesar del decreto de prohibición en la importación de este tipo de productos alternativos al cigarro convencional, estos están siendo comercializados, siendo la pandemia de COVID-19 y los confinamientos catalizadores que han facilitado las ventas en línea. Asimismo, el debate se ha polarizado, pues mientras unos actores preferirían que se mantuviese prohibida su comercialización, venta, promoción y publicidad, otros actores —incluyendo a organizaciones de la sociedad civil con vínculos a la industria del tabaco y de la nicotina— exigen la remoción del decreto de prohibición y que exista una regulación específica.
   2. Espacios libres de humo de tabaco. El CMCT OMS establece que para proteger a las personas del humo del tabaco de segunda mano —el cual se ha demostrado nocivo para los no fumadores—, no hay que permitir el fumar en espacios cerrados: “lugares de trabajo interiores, medios de transporte público, lugares públicos cerrados y, según proceda, otros lugares públicos” (CMCT OMS OMS, 2005, p. 9). Sin embargo, a casi 13 años de la publicación de la Ley General para el Control de Tabaco (LGCT), aún faltan estados de la república por adoptar esta medida dentro de sus regulaciones estatales, pues intereses comerciales se han antepuesto a la salud pública. Asimismo, el artículo 27 de la misma LGCT deja abierta la posibilidad de la existencia de “espacios interiores aislados que dispongan de mecanismos que eviten el traslado de partículas hacia los espacios 100% libres de humo de tabaco y que no sea paso obligado para los no fumadores” (Congreso de la Unión, 2008), así como espacios al aire libre que permitan fumar. La pandemia de COVID-19 y la necesidad de restaurantes y bares de servir en espacios al aire libre han puesto en jaque a esta última condición para las áreas de fumadores, especialmente por la hipótesis de transmisión del SARS-CoV-2 por medio de las gotículas de saliva que se exhalan junto con el humo del tabaco.

• Impuestos. Los impuestos son una de las medidas más efectivas para desincentivar el consumo de tabaco, sobre todo entre los grupos vulnerables de la población. Para que esta medida tenga los resultados esperados no sólo de cesación sino también de recaudación fiscal para solventar los costos en salud pública generados por el tabaquismo, se ha recomendado que en México el impuesto total —Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) más Impuesto al Valor Agregado (IVA)— alcance el 75% del precio final de una cajetilla (Waters, Ross, Sáenz de Miera et al., 2012). Sin embargo y a pesar del ajuste a la inflación realizado a inicios de 2020 que llevaba 10 años pendiente, el impuesto total a penas suma 68.4% (Saldaña & Melgoza, 2020).

A partir de la identificación de las principales tácticas llevadas a cabo por la IT en el contexto mexicano, se trabajaron una serie de recomendaciones para blindar los procesos de desarrollo e implementación de políticas públicas en control de tabaco. Dichas recomendaciones están basadas tanto en el marco normativo de México como en los principios y directrices del artículo 5, fracción 3, del CMCT OMS. Este último hace alusión a la identificación y regulación de conflictos de interés, así como al establecimiento de mecanismos que transparenten las relaciones entre la IT y los tomadores de decisiones.

Se presenta un análisis de las principales tácticas por grupo —presentando ejemplos claros de cada una, los cuales derivan de las investigaciones periodísticas, mesas redondas y entrevistas con expertos en control de tabaco—, aunado a recomendaciones específicas para las tácticas identificadas. La meta es dar a conocer las vulnerabilidades del marco jurídico mexicano con la finalidad de disminuir las brechas hacia la implementación del CMCT OMS.

II.

Metodología

2.1 Periodismo de investigación

Se realizó una serie de investigaciones periodísticas con el objetivo de exhibir las estrategias de la IT para evitar la implementación de políticas efectivas para el control del tabaco.

En total se realizaron y publicaron en diversos medios de comunicación aliados cinco reportajes sobre nuevos productos de tabaco, COVID-19, impuestos, espacios libres de humo de tabaco y asociaciones civiles a favor del vapeo.

Sergio Rincón describe cómo la IT ha orquestado campañas de promoción de los nuevos dispositivos por medio del uso de influencers y otras celebridades con gran presencia en redes sociales (especialmente entre jóvenes). Para lograrlo, la investigación sugiere que la IT se ha aprovechado de huecos legales y omisiones en las legislaciones de control de tabaco para mandar el mensaje que estos son productos “de riesgo reducido”, a pesar de que no hay evidencias científicas contundentes que apoyen esa aseveración.

El primer reportaje enfocado en el contexto de la pandemia de COVID-19. Sergio Rincón y Alejandro Melgoza exploran cómo —a pesar del riesgo incrementado que, por una parte, el tabaquismo supone para el desarrollo de complicaciones al enfermar de COVID-19 y, por otra parte, que la transmisión del virus por medio del humo podría conllevar— la IT ha aprovechado el momentum del comercio electrónico durante los confinamientos para promocionar sus nuevos productos, incurriendo así en faltas a la legislación mexicana y al CMCT OMS. 

El segundo reportaje que toca el tema de la pandemia de COVID-19. En él, Sergio Rincón y Alejandro Melgoza hacen una exploración del estado de la prohibición de fumar en espacios al aire libre en restaurantes y bares en la Ciudad de México, que anteriormente estaban designados para fumadores. Asimismo, este reportaje hace un análisis retrospectivo sobre la ambigua y desigual regulación de espacios libres de humo de tabaco por parte de la LGCT, la cual ha inclumplido con lo estipulado en el CMCT OMS.

Los impuestos al cigarro son una de las medidas más efectivas para desincentivar su consumo. Sin embargo, el impuesto en México continúa por debajo del 75% del precio de una cajetilla, mínimo indispensable recomendado por la OMS. Nantzin Saldaña y Alejandro Melgoza hacen un análisis exhaustivo de los acontecimientos clave de los últimos 10 años que han conllevado a que el impuesto al tabaco en México incumpla con esta recomendación, desentrañando una serie de acciones que la IT puso en marcha desde la firma y ratificación del CMCT OMS para frenar el incremento.

En este último reportaje, Nantzin Saldaña y Sergio Rincón exponen las relaciones entre organizaciones de la sociedad civil que promueven el uso de vapeadores y cigarros electrónicos como alternativa al cigarro convencional y la IT. La investigación hace hincapié en la presencia de conflictos de interés entre miembros de estas organizaciones y una intrincada red de científicos, periodistas, centros de investigación y medios de comunicación, los cuales han recibido financiamiento —directa o indirectamente— por parte de la industria del tabaco y la nicotina para posicionar sus productos “de riesgo reducido” en la opinión pública.

2.2 Identificar mejoras en las normas actuales para fomentar la transparencia y rendición de cuentas en las interacciones entre la industria y gobierno

A partir de las investigaciones periodísticas, se elaboró una matriz para sistematizar las diferentes estrategias de interferencia indebida documentadas en éstos. 

Para cada táctica identificada, desarrollamos la posible recomendación basada en las “Directrices para la aplicación del párrafo 3 del artículo 5 del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco sobre la protección de las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera”. De igual manera y para complementar las recomendaciones, se utilizaron otras directrices del CMCT OMS, las legislaciones actuales en materia de control de tabaco y de salud, de protección al consumidor y de sanciones administrativas, así como reglamentos internos del Congreso de la Unión y protocolos de actuación para personas funcionarias públicas.

Posteriormente, se realizaron entrevistas y dos mesas redondas con expertos en control de tabaco en México para fortalecer dichas recomendaciones:

• “Transparencia y control de tabaco: herramientas desde la sociedad civil y academia para limitar la incidencia de la Industria Tabacalera sobre el proceso político en México”: Esta primera mesa redonda se llevó a cabo de manera virtual el 10 de diciembre de 2020 y en ella participaron los siguientes expertos:

  • Adriana Rocha, Directora de asuntos Legislativos y Sociedad Civil en Polithink y Responsable de estrategia y vinculación en la Coalición México Salud-Hable. 
  • Erick Antonio Ochoa, Director General de Salud Justa MX
  • Inti Barrientos, Investigador del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP)
  • Eduardo del Castillo, Director General de Códice Comunicación, Diálogo y Conciencia, S.C. 
  • Ricardo Alemi Benitez Esparza, Director de Salud y Espacios Libres de Humo en Refleacciona con Responsabilidad A. C.

• 2da mesa redonda “Transparencia y control de tabaco: recomendaciones para proteger el proceso de desarrollo e implementación de las políticas de salud pública”: Se llevó a cabo el 22 de enero de 2021 y participaron:

  • Miguel Malo, Asesor en Enfermedades Crónicas y Salud Mental de la Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS)
  • Luz Myriam Reynales Shigematsu, Jefa del Departamento de Prevención y Control de Tabaquismo del INSP
  • Juan Arturo Sabines Torres, Director de la Oficina Nacional para el Control del Tabaco de la Comisión Nacional Contra las Adicciones (CONADIC)
  • Miguel Ángel Toscano, Exdiputado del Congreso mexicano, Excomisionado de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) y Presidente Fundador de Refleacciona con Responsabilidad, A.C.

III.

Acciones de interferencia de la IT

3.1 CMCT OMS

Con el objetivo de proteger a las generaciones presentes y futuras de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco, se elaboró el CMCT OMS, como el primer tratado internacional de salud negociado bajo los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS). El CMCT OMS presenta una propuesta que funciona como una respuesta a los diversos factores que favorecen la epidemia de tabaquismo. Tiene como principios la importancia de la información sobre las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco, así como la necesidad de un compromiso político para establecer y respaldar las medidas para la implementación del mismo (CMCT OMS OMS, 2005).

De la mano de la CMCT OMS, el paquete MPOWER (por su acrónimo en inglés) propone seis políticas públicas que ya han sido probadas para ayudar en reducir la prevalencia del consumo de tabaco, previniendo millones de muertes anuales asociadas. 

Dichas políticas son:

1. (M)onitor: Vigilar el consumo de tabaco y las políticas de prevención;
2. ***(P)*rotect: Proteger a las personas del humo del tabaco;
3. ***(O)*ffer: Ofrecer ayuda para dejar de fumar;
4. ***(W)*arn: Advertir sobre los peligros del tabaco;
5. ***(E)*nforce: Reforzar las prohibiciones de la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco;
6. ***(R)*aise: Aumentar los impuestos sobre el tabaco (WHO, 2008)

3.2 Artículo 5.3 del CMCT OMS

El CMCT OMS abrió su firma en el 2003. México fue de los primeros países en firmar y ratificar su firma, pero desde un inicio ha incumplido con el tratado porque no ha puesto en marcha la totalidad y de manera cabal las medidas para el control, la reducción de consumo y protección a las personas del tabaco (Ochoa, Núñez Guadarrama, Ochoa et al., 2020). 

Parte del incumplimiento de las medidas del CMCT OMS se debe a la labor de la IT, la cual evita que se ejecuten por completo los apartados del mismo. La IT lleva a cabo actividades que se tienen identificadas en la literatura disponible sobre control de tabaco. Es por esta razón que dentro del Convenio queda establecida la importancia de sensibilizar sobre y evitar estas acciones por parte de la IT. Esto se encuentra estipulado en el Artículo 5, inciso 3, el cual indica que “a la hora de establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de una manera que proteja dichas políticas contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional” (OMS, 2015, p. 7).

Uno de los aspectos más importantes para el control del tabaco es hacer frente a los intereses de la IT. Para poder generar políticas públicas sólidas es necesario tener tanto procesos legislativos como actuaciones de los poderes ejecutivo y judicial libres del conflicto de interés, lo que implica impedir que la IT tenga incidencia política en la legislación y regulación del control del tabaco. En este sentido, el artículo 5.3 establece una serie de principios, directrices y recomendaciones con el objetivo de “ayudar a las Partes a cumplir sus obligaciones legales” (OMS, 2008, p. 2) respecto al control del tabaco.

Para poder entender la lógica detrás del artículo 5.3, se deben analizar los cuatro principios rectores:

1. El primero hace referencia a que “Existe un conflicto fundamental e irreconciliable entre los intereses de la industria tabacalera y los intereses de las políticas de salud pública” (OMS, 2008, p. 2), pues la IT produce y promueve un producto que es adictivo y tiene impactos en la salud pública e inclusive en la pobreza. Así, su interés primordial es el económico y el de preservar las condiciones de venta de su producto. En cambio, el interés de la salud pública es el de reducir las mortalidades y morbilidades asociadas a su consumo, así como la eliminación de factores que lo propician, como la publicidad de estos productos, por mencionar un ejemplo.
2. En el segundo principio se establece que “Al tratar con la industria tabacalera o quienes trabajan para promover sus intereses, las Partes deberían ser responsables y transparentes” (OMS, 2008, p. 3); justamente por el conflicto irreconciliable que se señaló en el principio anterior, la transparencia permite a la sociedad civil y a otros actores vigilar los procesos sobre el control del tabaco, lo que conlleva descubrir y atacar conflictos de interés.
3. El siguiente principio también va en esa dirección, pues indica que “Las Partes deberían exigir a la industria tabacalera y quienes trabajan para promover sus intereses que funcionen y actúen de manera responsable y transparente” (OMS, 2008, p. 3). Un ejemplo de la información que es útil para una aplicación efectiva de las directrices podría ser aquella que menciona quiénes son los proveedores y principales socios de la IT, así como sobre sus procesos internos relacionados con acciones que potencialmente podrían desencadenar una interferencia indebida, como pueden ser donaciones fiscales, contrataciones de agencias de relaciones públicas y de grupos de presión, entre otros.
4. Por último, “debido a que sus productos son letales, no se deberían conceder incentivos a la industria tabacalera para que establezcan o lleven a cabo sus negocios” (OMS, 2008, p. 3), justamente porque este trato preferencial estaría en conflicto con una política orientada al control del tabaco.

De estos principios rectores, los que están más relacionados con el tema de transparencia son el segundo y el tercero, pues implican una interacción entre las Partes de forma responsable. No obstante, el primer y cuarto principio también se vinculan implícitamente a la transparencia, porque requieren hacer público el conflicto y todo lo que emane de él.

Aunado a ello, existen cuatro principales medidas dentro de las directrices que abordan el tema de transparencia:

• La primera consiste en “Concientizar sobre la naturaleza adictiva y perjudicial de los productos de tabaco y sobre la interferencia de la industria tabacalera en las políticas de control del tabaco de las Partes” (OMS, 2008, p.3). Una de las razones es que la IT utiliza a diversos actores, tales como cabilderos o “grupos fachada”, para promover sus intereses de forma abierta o encubierta (1.2).

• La segunda relacionada consiste en “Rechazar alianzas y los acuerdos que no sean vinculantes o de obligado cumplimiento con la industria tabacalera.” (OMS, 2008, p.3) Dentro de esta medida las dos recomendaciones específicas que pueden estar relacionadas con la actividad del cabildeo son la 3.3 y 3.4, las cuales hacen referencia a que las Partes no deben aceptar ofertas o propuestas de legislación y/o códigos de conducta redactadas por la IT o en colaboración con ella.

• La tercera indica “Evitar conflictos de intereses para los funcionarios y empleados públicos” (OMS, 2008, p.3). Las recomendaciones 4.1, 4.2, 4.5, 4.6 y 4.10 hacen referencia a: 

  • la divulgación y gestión de conflicto de intereses; el establecimiento de códigos de conducta para personas funcionarias públicas, 
  • transparencia respecto a las actividades ocupacionales presentes o pasadas con la IT, 
  • declaración y desprendimiento de los intereses de la IT por parte de dichas personas, y 
  • la prohibición de que éstas acepten regalos, servicios, pagos, entre otros, que provengan de la IT.

• La última consiste en “Exigir que la información proporcionada por la industria tabacalera sea transparente y precisa.” (OMS, 2008, p.3) Las recomendaciones 5.2, 5.3 y 5.4 en esta medida hacen referencia a que se exija información puntual a la IT sobre las actividades relacionadas con el tabaco y el registro de entidades relacionadas con la industria. Por otra parte, también se recomienda la aplicación de sanciones en caso de proveer información falsa y engañosa. Estas recomendaciones son muy importantes porque en ellas también se incluyen a los grupos de presión, como lo pueden ser los cabilderos.

En suma, el artículo 5.3 aporta una serie de recomendaciones específicas para proteger los procesos legislativos y regulatorios de los intereses de la industria. Asimismo, para aplicar las políticas en salud pública relacionadas con el control de tabaco, es necesario identificar las acciones de interferencia que realiza la IT, pues el artículo 5.3 plantea una serie de lineamientos que pueden ser aplicables sobre dichas tácticas. 

La OMS indica que las principales acciones que lleva la IT a cabo son:

• Conspirar para sabotear los procesos políticos y legislativos
• Exagerar la importancia económica de la industria
• Manipular la opinión pública para generar la apariencia de respetabilidad
• Fingir el apoyo a través de grupos de fachada
• Desacreditar la evidencia científica demostrada
• Intimidar a los gobiernos con litigios o con la amenaza de litigios (Luiza da Costa, Aguinaga Bialous & Aguinaga Bialous, 2012; OMS/OPS, 2012, p.3)

Estas acciones, a su vez, se encuentran divididas en diferentes tácticas que se presentan a continuación:

Tabla 1. Visión general de las tácticas más comúnmente documentadas de la industria del tabaco por interferir en el control del tabaco (Fuente: Luiza da Costa, Aguinaga Bialous & Aguinaga Bialous, 2012)

Táctica	Objetivo
Consultoría	Reclutar a expertos independientes para criticar las medidas de control de tabaco
Responsabilidad social	Crear la ilusión de que la industria de tabaco ha cambiado, alianzas con organizaciones de salud y otros intereses
Crear alianzas y grupos de apoyo	Movilizar o crear la impresión de movilización de grupos de agricultores, vendedores, turismo y otros para intervenir en la legislación
Financiar investigaciones y universidades	Crear duda acerca de la evidencia de los efectos del uso del tabaco
Recolección de información	Monitorear a los oponentes para anticipar futuros retos
Tratados internacionales y otros instrumentos	Usar los acuerdos de comercio para forzar la entrada a mercados cerrados
Intimidación	Usar el poder legal y económico para acosar e intimidar a grupos que apoyan el control a tabaco

Continuación Tabla 1.

Articulación de manufactura y acuerdos de licencia	Unirse con grandes monopolios para presionar gobiernos
Litigación	Utilizar la vía legal para intimidar a los oponentes del control de tabaco a partir de acciones judiciales
Cabildeo	Hacer tratos e influir en los procesos de las políticas
Filantropía	Comprar amigos y grupos respetables como artistas, deportistas, humanitarios y culturales
Financiamiento político	Usar contribuciones de campañas para ganar votos y favores de políticos
Pre-emption	Anular políticas locales o estatales desde poderes más altos
Programas de prevención de tabaco a jóvenes y educación para expendedor	Apoyar esfuerzos para prevenir que los jóvenes fumen y presentar el fumar como una decisión de adultos
Relaciones públicas	Cambiar la opinión pública usando los medios para promover la posición favorable de la industria
Grupos de derechos de fumadores	Crear grupos para el público
Contrabando	Para socavar los impuestos, mercado y comercio
Acuerdos voluntarios con los gobiernos	Evitar medidas regulatorias ya sea promoviendo regulaciones voluntarias en vez de legislación o redactando y distribuyendo proyectos de legislación favorables a la IT (OMS/OPS, 2012).

3.3 Propuesta de clasificación de tácticas

El estudio de las tácticas de interferencia por parte de la IT en México es de alta relevancia dado el contexto nacional. Por un lado, la fuerte crisis en materia de salud relacionada al tabaquismo —con sus graves costos humanos y económicos— nos obliga a atender este problema de forma urgente. 

Por otro lado, la problemática sobre la corrupción es una condición que exacerba las debilidades del Estado Mexicano frente a la influencia de la IT. De acuerdo al Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE 2020), durante 2019 se iniciaron 51,833 investigaciones por la presunta responsabilidad de faltas administrativas, de las cuales 45.2% fueron por queja y/o denuncia. Del total de estas investigaciones, 3,936 procedimientos de responsabilidad administrativa fueron iniciados, mientras que 4,133 fueron concluidos, y únicamente recibieron sanciones 2,288 personas funcionarias públicas (INEGI, 2020).

A continuación, proponemos una clasificación sobre las tácticas de interferencia por parte de la IT, adaptadas al contexto mexicano. Esto con el objetivo de caracterizar sus dinámicas en lo social, lo político y lo económico.

Tabla 2. Propuesta de clasificación de tácticas de interferencia de la IT

GRUPO 1: CAPTURA REGULATORIA
Cabildeo
Financiamiento político
Acuerdos voluntarios con los gobiernos

Continuación Tabla 2.

GRUPO 2: OPINIÓN PÚBLICA
2.1 Propaganda a favor de la industria
Responsabilidad social
Filantropía
Programas de prevención de tabaco a jóvenes y educación para expendedor*
Relaciones públicas
Grupos de derechos de fumadores*
Crear alianzas y grupos de apoyo
2.2 Propaganda negativa al control de tabaco
Consultoría
Financiar investigaciones y universidades
Grupos de derechos de fumadores*
Crear alianzas y grupos de apoyo
Contrabando

Continuación Tabla 2. 

GRUPO 3: CONFRONTACIÓN
Intimidación
Litigación
Tratados internacionales y otros instrumentos
Pre-emption
Articulación de manufactura y acuerdos de licencia

Nota: 

• La tácticas marcadas con asterisco (*) son inherentes a la interferencia de la IT. 
• “Recolección de información” (no incluida en ninguno de los tres grupos) puede considerarse como básica para llevar a cabo cualquiera de las acciones en los grupos anteriores.

A partir de los tres grupos de tácticas propuestos hemos desglosado el análisis de la información derivada de la investigación, así como las recomendaciones para fortalecer la transparencia en las acciones de la IT y sus interacciones con los tomadores de decisiones.

IV.

Captura regulatoria

4.1 Contexto 

Tan solo un par de meses después de la ratificación de la firma de México en el CMCT OMS, se publicó y entró en vigor el decreto de condonación de impuestos especiales (IEPS) y al Valor Agregado (IVA) a cambio de que las tabacaleras patrocinaran el Fondo de Gastos Catastróficos para el naciente Seguro Popular: el infame acuerdo “un peso por cajetilla”. Con ello, México incumplió con el compromiso de mantener a las tabacaleras al margen de sus políticas de salud y tabaco que el CMCT OMS establece. 

Este pacto se atribuyó al entonces secretario de Salud y actual presidente (rector) de la Universidad de Miami, Julio Frenk, y al primer regulador de Cofepris, Ernesto Enríquez Rubio, quien en 2018 fue nombrado secretario de Gestión Social del CEN del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, en 2010 una investigación del Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ) reveló que fueron los propios directivos tabacaleros quienes lo diseñaron, por lo que se incurrió en un acuerdo voluntario con el gobierno (Saldaña & Melgoza, 2020).

Posteriormente, en 2005 el entonces diputado Miguel Ángel Toscano acusó que un grupo de cabilderos buscó sobornar a legisladores en favor de la industria del tabaco, sobre todo con viajes a Europa. Dicho acontecimiento impulsó a la Cámara de Diputados tomar acciones y regular el cabildeo. Se impusieron reglas de operación al interior de la misma: medidas sobre el registro y entrega de informes trimestrales de actividades. Entre estas acciones se incluyeron modificaciones al reglamento interno de la Cámara, con el que se prohíbe que legisladores puedan recibir aportaciones o dádivas por parte de los cabilderos (Jiménez, 2017). 

Un último caso de interferencias da la IT sobre el proceso legislativo es el de Yeidckol Polevnsky (ex-dirigente de Morena), cuya hija —Shirley Almaguer— ha trabajado para la tabacalera British American Tobacco (BAT), desempeñándose en diversos puestos, desde directora de relaciones públicas hasta gerente de asuntos regulatorios. A la par, Almaguer encabezó el Comité de Combate a la Ilegalidad de Canacintra, en 2014, y en la actualidad se desempeña como líder del sector Alimentos, Bebidas y Tabaco y vicepresidenta de Relaciones Públicas a nivel nacional (Saldaña & Melgoza, 2020). 

Por su parte, a Polevnsky se le ha denunciado en algunas ocasiones por haber actuado a favor de los intereses de la IT y a pesar de esta evidente cercanía personal con la industria, Polevnsky se ha negado a declarar conflicto de interés alguno (Cruz Martínez, 2012; Ochoa, Núñez Guadarrama, Sosa  et al., 2015; Saldaña & Melgoza, 2020).

A pesar del precedente que se sentó a partir de las denuncias de Miguel Ángel Toscano en 2005, los registros en el Padrón de Cabilderos y los lineamientos establecidos en los reglamentos internos establecidos en 2010 sólo son aplicables en el espacio físico legislativo, es decir, dentro de las Cámara de Diputados y de Senadores, dejando fuera cualquier actividad extramuros (Saldaña & Melgoza, 2020). 

A la fecha tampoco existe una agencia reguladora de las estrategias del cabildeo y del conflicto de interés, fuera de una Mesa Directiva que ha fallado en hacer cumplir cabalmente dichos lineamientos (Torres, 2018).

Hay que recordar que el cabildeo legislativo es una actividad profesional que —bien regulada— puede llegar a contribuir a un debate informado y a la toma de decisiones en política pública basada en evidencia y en favor del interés general de la sociedad. Sin embargo, derivado del CMCT OMS, el cual tiene fuerza de ley en México, existe una distinción sobre las interacciones “necesarias” e “innecesarias” en el tema de control de tabaco, y una prohibición de realizar éstas últimas. Teniendo en cuenta esto, el cabildeo legislativo debería quedar acotado a otros temas e industrias cuyos intereses no tengan un conflicto “irreconciliable” con la salud pública.

Desafortunadamente, la falta de legislación y regulación adecuada sobre el cabildeo, en y desde el Congreso mexicano, no ha permitido aterrizar y detallar las directrices del CMCT OMS. Por lo tanto, esto pone en riesgo a los procesos y toma de decisiones en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial porque crea espacios y vacíos regulatorios aprovechados por las industrias para favorecer sus intereses comerciales. Esto ha dado como resultado el debilitamiento de las acciones gubernamentales en pos de la salud de la población, incluidas aquellas referentes al control del tabaco. 

Asimismo, en las instituciones de salud pública mexicanas no existe un mismo estándar regulatorio sobre el cabildeo. Esto ha generado un control deficiente sobre los procesos regulatorios sanitarios relacionados con el control de tabaco, y han permitido que las políticas para el control del tabaco no se implementen cabalmente, favoreciendo ampliamente los intereses de la industria. Sin embargo, existe una institución de salud federal que ha venido trabajando en los últimos meses una regulación más adecuada para evitar la interferencia de la IT en la toma de decisiones: la CONADIC. Más adelante, detallaremos las bondades del instrumento de regulación propuesto por esta institución.

4.2 Recomendaciones

Partiendo del entendido de que por años la IT ha actuado con la intención de evitar que los gobiernos y la OMS logren aplicar adecuadamente políticas de salud pública encaminadas a combatir la epidemia de tabaquismo (OMS, 2008), se deben de tratar con cautela y transparencia las acciones de la industria con el gobierno. Una regulación apropiada de las tácticas de captura regulatoria —sobre todo el cabildeo, una de las más empleadas dentro del contexto político mexicano— que esté basada en las directrices del artículo 5.3 del CMCT OMS supone una ventana de oportunidad para fortalecer la transparencia de las decisiones que se toman con respecto al control del tabaco en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

De acuerdo al apartado 2.1, “las Partes deberían interactuar con la industria tabacalera únicamente cuando y en la medida que sea estrictamente necesaria para hacer posible una regulación eficaz de la industria tabacalera y los productos de tabaco” (OMS, 2008, p. 5). Esto quiere decir que los legisladores no tendrían que reunirse con la IT para consultar iniciativas de leyes para regular al tabaco y su industria. Únicamente podrían reunirse las personas funcionarias públicas con la IT para informar sobre la regulación a la que la industria está sometida, siempre y cuando la reunión se realice acatando las medidas de transparencia enlistadas a continuación. En este punto, los temas a discutir con la IT deben de ser tratados desde los principios y prioridades de salud pública, así como definir muy claramente los conceptos de “interacción entre las Partes y la IT”, “interacción necesaria”  y “conflicto de interés” (OPS, 2013). 

Para fines de este documento, Ethos Laboratorio de Políticas sugiere la siguiente definición de “conflicto de interés”:

Un conflicto de interés es la contraposición entre dos valores, la cual puede causar una afectación en el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de una persona u organización. En el caso de los funcionarios públicos, la contraposición de valores se da entre su deber y lealtad pública y por otro lado, sus intereses personales o privados. En el caso de un ente privado, su conflicto de interés contrapone su deber a un valor personal o laboral, con un valor de la sociedad o bien público, como la salud pública.  Tanto las organizaciones públicas como privadas, y las personas que los representan, tienen intereses personales, familiares, económicos o de negocios —incluyendo el desempeño profesional previo, actual o posterior de la persona en conflicto o sus familiares o personas cercanas— que podrían influir indebidamente en el desempeño imparcial y objetivo de sus funciones. (OECD, 2021, p.6; Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2016, p. 2; Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, 2020 )

Por ello, es necesario asegurar que las interacciones entre los funcionarios públicos y la IT se realicen de modo transparente y, en la medida de lo posible, estar acompañadas de audiencias públicas posteriores, así como hacer públicas sus actas; esto con el fin de evitar la negociación “escondida” entre personas funcionarias públicas y la IT. 

Cabe recalcar que las recomendaciones siguientes no parten de cero, pues ya se cuenta con legislación, reglamentos, protocolos y otras herramientas, así como instancias (p.e. la Secretaría de la Función Pública) que se encargan de su implementación. El problema que expertos en control de tabaco han identificado es la dispersión, falta de uniformidad, y ambigüedad de dichas regulaciones, además de que en el sector público existe una falta de conocimiento de los funcionarios públicos, personal de administración de justicia y legisladores, respecto del conflicto irreconciliable entre la IT y la salud pública.

TÁCTICA	RECOMENDACIÓN(ES)	DIRECTRICES LEGALES
Cabildeo	Cabildeo extramuros (agencias sanitarias, poder Ejecutivo y Judicial)	La Ley General de Responsabilidades Administrativas y el marco del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) establecen los principios y directrices fundamentales que deberán observar los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
Acuerdos voluntarios con los gobiernos		Para evitar la colaboración y la influencia de la IT en los procesos y decisiones de las autoridades de los tres poderes por medio de acuerdos voluntarios con el sector público, y ante la falta de un código que compile todas las directrices legales en este tema, es necesario fortalecer los protocolos de actuación para funcionarios públicos en cada una de las autoridades regulatorias en materia de control de tabaco.
Financiamiento político		Las directrices del art. 7 de la LGRA señalan la obligación de las personas servidoras públicas de “separarse legalmente de los activos e intereses económicos que afecten de manera directa el ejercicio de sus responsabilidades en el servicio público y que constituyan conflicto de intereses, en forma previa a la asunción de cualquier empleo, cargo o comisión”.
Contrabando (procesos regulatorios)		En vista de que México no ha firmado ni ratificado el “Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco”, es necesario fortalecer la regulación mexicana en materia de contrabando aplicable a productos de tabaco.

V.

Opinión pública

5.1 Contexto

5.1.1 Propaganda a favor de la IT

En los últimos dos años, expertos en control de tabaco en México han notado un considerable incremento en la presencia del discurso a favor de los nuevos dispositivos electrónicos en diversos medios de comunicación, incluyendo plataformas digitales. Actualmente, existen tres categorías de estos productos:

• Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) y Sistemas Similares sin Nicotina (SSSN), conocidos comúnmente como vapeadores o cigarros electrónicos.
• Sistemas Alternativos de Consumo de Nicotina (SACN), los cuales se comercializan como productos de tabaco calentado (PTC) o sin combustión (CONADIC, 2020).

Sin embargo, estos dispositivos no están explícitamente considerados dentro de la LGCT y la discusión sobre la legislación para su control se encuentra polarizada: mientras que unos se oponen a su importación, fabricación y comercialización —como la Unión Contra la Tuberculosis y Enfermedades Respiratorias ha sugerido para países de ingresos bajos y medios (La Unión, 2020)—, otros consideran que la prohibición podría generar mercado negro e impulsar su consumo, así que tendrían que regularse, ya sea desde la LGCT para el caso particular de los PTCs o por separado (CONADIC, 2020b).

Por otro lado, las regulaciones existentes se remiten a acuerdos o interpretaciones de las autoridades administrativas. En primer lugar, la COFEPRIS ha emitido diversas alertas sanitarias y comunicados, bajo la interpretación que se encuentran prohibidos en la LGCT, en su artículo 16, fracción VI (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017). Además, en 2020 se publicó un decreto presidencial, en el cual se prohibía la importación de los SEAN, SACN, SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares (SEGOB, 2020).

Estas acciones por parte de las autoridades han sido motivo de controversia en el Poder Judicial, tal como se mencionó previamente. Los casos han llegado a ambas salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, generando no sólo criterios encontrados (mientras que los primeros casos generaron precedentes a favor que los particulares que se amparaban, los últimos han sido a favor de la prohibición de venta, distribución y comercialización de estos productos), sino también una fuerte polémica y, hasta cierto punto, desinformación de los nuevos productos. 

Si bien estos dispositivos alternativos al cigarro convencional comenzaron a desarrollarse por diversas empresas pequeñas y nuevas, hoy en día estos conforman la “punta de lanza” para mantener la vigencia de la IT por medio de la incorporación de un nicho de mercado joven, al cual la tecnología le resulta atractiva. Esto último es preocupante, pues la edad promedio en la que los jóvenes inician el consumo de tabaco antes de los 15 años de edad (Reynales-Shigematsu, Thrasher, Lazcano et.al, 2012).

Tanto Philip Morris (PM) como BAT —las dos tabacaleras más grandes en México— cuentan con dispositivos propios. Gracias a la regulación ambigua de los nuevos dispositivos, de su comercialización y de su promoción, la IT se ha aprovechado de vacíos legales para consolidar su nicho de mercado y posicionar sus productos y marcas. Un ejemplo de esta situación es la contratación de celebridades e influencers que cuentan con una gran cantidad de seguidores en sus redes sociales personales para promocionar los dispositivos. 

Ante este escenario, debe mencionarse que las políticas de publicidad de redes sociales populares entre jóvenes, como Facebook, TikTok, Snapchat e Instagram (esta última es parte de Facebook), impiden que existan anuncios pagados que fomenten el fumar en cualquiera de sus formas, no es posible que las tabacaleras puedan promover sus productos desde cuentas comerciales de esta manera. 

Sin embargo, el utilizar a un tercero con miles de seguidores para promocionar los dispositivos de manera orgánica no está explícitamente prohibido, especialmente si dicho particular se muestra utilizándolos como parte de su día a día y no hace mención explícita a las cuentas de las tabacaleras; si acaso, sólo a un hashtag aludiendo al eslogan del producto*.* Por otro lado, la LGCT prohíbe la publicidad de productos de tabaco excepto en medios de comunicación y correspondencia directa dirigidos a mayores de edad (Congreso de la Unión, 2008), pese a que las redes sociales se encuentran disponibles para adolescentes a partir de los 13 años de edad. Además, éstas no cuentan con mecanismos de verificación de datos de los usuarios, quienes pueden ser aún más jóvenes y mentir sobre su fecha de nacimiento al momento de crear una cuenta.

Fig. 1 Normas de la comunidad – TikTok

Fig. 2 Snap Advertising Policies – Snapchat

Fig. 3 Políticas de publicidad – Facebook

Fig. 5 Políticas de monetización de contenido de Instagram

En el contexto de la pandemia y los confinamientos, el alza en el uso de las plataformas digitales de compra y envío de productos (o e-commerce) han fortalecido la comercialización de los nuevos dispositivos, sobre todo por la facilidad de uso y acceso a estas plataformas por parte de menores de edad y por la información con conflicto de interés que ha circulado en redes con respecto a la nicotina “como un protector contra la COVID-19” (Rincón & Melgoza, 2020). 

El artículo 16 de la LGCT prohíbe distribuir, vender u obsequiar, directa o indirectamente, productos de tabaco, así como emplear incentivos de compra, como descuentos sobre el precio (Congreso de la Unión, 2008). Los nuevos productos —de levantarse la prohibición de su importación y comercialización— entrarían dentro de otra área gris. Como ha sido el caso de IQOS (producto de PM), los dispositivos y los cartuchos de tabaco calentado o los e-líquidos se venden por separado. De esta manera, el dispositivo IQOS por sí solo se comercializa por internet, mientras que los cartuchos entrarían dentro de la LGCT al sólo venderse en tiendas físicas. 

Fig. 6 Venta de dispositivo IQOS de PM en Cornershop México

Fig. 7 Venta de dispositivo IQOS de PM en su sitio web oficia

Como ya se ha mencionado, si bien la COFEPRIS ha alertado desde antes de la publicación del decreto de prohibición “que la distribución y comercialización de cigarros electrónicos y cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco, es ilegal, ya que contraviene lo establecido en la fracción VI del artículo 16 de la LGCT” (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017), esta sección de la LGCT no se refiere explícitamente a SEAN, SACN, SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares. En su lugar, establece la prohibición del comercio, venta, distribución, exhibición, promoción o producción de “cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco” (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017). 

Esta ambigüedad en los términos, ha propiciado que —además de las ventas en línea de dispositivos y, en el caso de Vype, de cartuchos— estos nuevos productos entren dentro de descuentos y promociones especiales, y sean enviados a domicilio. 

Fig. 8 Venta de dispositivos y cartuchos Vype de BAT en Rappi México

Y lo más grave del asunto es que —al igual que el caso de la publicidad en redes sociales por medio de influencers— no hay mecanismos para regular la venta de estos nuevos dispositivos entre niños y adolescentes dentro de las plataformas de e-commerce, a pesar que sus términos y condiciones prohíben el uso de éstas —así como la compra de bebidas alcohólicas y cigarros— a menores de 18 años. Tampoco hay estrictos filtros para regular a los usuarios por medio de su edad.

Por otra parte, expertos en control de tabaco advierten sobre el creciente uso de alianzas con, por ejemplo, empresas que se dedican a la recolección de colillas para mostrarse como socialmente responsables con el medio ambiente, y de grupos de apoyo para posicionar sus nuevos dispositivos (Rincón, 2020).

Sobre todo, en los últimos dos años han surgido y se han consolidado grupos de la sociedad civil que promueven el uso de vapeadores y de PTCs como la alternativa “de riesgo reducido” al cigarro convencional. Si bien su discurso no es explícitamente a favor de la IT e inclusive reconocen los daños asociados con el fumar y la necesidad de la cesación, dichos grupos forman parte de una maquinaria conformada por medios de comunicación, institutos de investigación, think tanks, entre otros, que reciben financiamiento por parte de la IT (Saldaña & Rincón, 2021).

Como se mencionó anteriormente, las dos grandes tabacaleras PM International y BAT cuentan con dispositivos propios. El crecimiento en el discurso a favor del vapeo supone la puerta de entrada hacia este nuevo mercado joven, manteniendo a la IT vigente a pesar del conocimiento que ya se ha cementado sobre los daños del cigarro convencional.

5.1.2 Propaganda negativa al control de tabaco

Con respecto a la interferencia de la IT para desprestigiar a las regulaciones con respecto al control de tabaco, en México las más evidentes surgieron con dos temáticas específicas: espacios libres de humo de tabaco e impuestos. En el primer caso, campañas de comunicación sobre “el temor de las pérdidas económicas por disminución de clientes” (Melgoza & Rincón, 2020) en bares y restaurantes inundaron a la Ciudad de México en 2008, cuando se reformó la Ley para los Espacios Libres de Humo subnacional. 

En materia de impuestos, una de las campañas claves de Mikel Arriola como comisionado de la COFEPRIS en 2011 fue “Juntos contra la ilegalidad”, una cruzada en contra del consumo de cigarrillos ilícitos posterior a la aprobación en el incremento de 7 pesos del costo a la cajetilla. El argumento de la IT como respuesta a este aumento de precio era que dispararía el comercio ilegal de tabaco y, por su parte, llevaron a cabo campañas contra ello. 

Si bien Arriola ha negado una relación con la IT, esta campaña clave dentro de su gestión como comisionado de la Cofepris fortaleció esta narrativa que, por una parte, desprestigia a los impuestos a productos de tabaco al asumir que lejos de disminuir su consumo (como el CMCT OMS establece), orilla a los fumadores a buscar alternativas ilícitas. Por otra parte, es otra violación al compromiso de mantener a las tabacaleras al margen de las políticas de salud y tabaco (Saldaña & Melgoza, 2020).

Por otra parte, la antes mencionada maquinaria a favor del vapeo también se ha encargado de desprestigiar las iniciativas para el control de tabaco en México. Valiéndose de publicaciones académicas escritas por los mismos voceros e investigadores que forman parte de ella, miembros de las asociaciones civiles han realizado una labor de fomentar ataques vía redes sociales dirigidas hacia tomadores de decisiones y otras figuras relevantes (p.e. activistas de la sociedad civil) en la lucha por la regulación de los nuevos dispositivos. 

5.2 Recomendaciones

Con el objetivo de limitar la manipulación de la información para incidir en la opinión pública, la directriz 5.2 del artículo 5.3 del CMCT OMS indica qué se le debe exigir a la IT y a quienes apoyan sus intereses, lo cual incluye, por ejemplo, presentar información transparente, periódica y veraz. Ésta debe incorporar datos no solamente que atañen a su negocio de manera directa — producción, participación en el mercado, gastos de comercialización e ingresos, entre otros—, sino también de aquellos relacionados con la incidencia de la IT: grupos de presión, filantropía, contribuciones políticas y demás actividades prohibidas o no por el artículo 13 del CMCT OMS (OMS, 2008). 

De igual manera y para cumplir con este objetivo, tanto la IT como actores involucrados a su negocio de manera directa deben ser corresponsables al incurrir en violaciones como publicidad no permitida, patrocinio o acciones de responsabilidad social. Además, la difusión pública de estas acciones de verificación podría ayudar a contrarrestar la buena apariencia que generan estos actores al realizar actividades de publicidad o responsabilidad social. 

Por otro lado, el artículo 5.3 también recomienda que —para hacer frente a las tácticas de la IT en relación a la manipulación de la opinión pública— “5.3 Las Partes deberían exigir que se establezcan normas para la divulgación o el registro de las entidades relacionadas con la industria tabacalera, las organizaciones afiliadas y las personas que actúan en su nombre, incluidos los grupos de presión” (OMS, 2008, p.7). Si bien esta recomendación es un primer paso para exigir transparencia al interior de la industria, es necesario hacer hincapié en la separación entre la IT y el gobierno a la hora de corroborar la información. 

Asimismo, expertos coinciden con el hecho de que el tema del control de tabaco en México no suele estar presente ni en el discurso político ni entre la sociedad civil. Por lo tanto, existe un desconocimiento generalizado sobre el estado de la regulación y sobre el primer principio rector del artículo 5.3 del CMCT OMS, el cual hace referencia al conflicto irreconciliable que la IT tiene con la salud pública debido a la mortalidad asociada con sus productos (OMS, 2008). 

Aunado a las siguientes recomendaciones, es indispensable que exista una estrategia inicial de sensibilización para contrarrestar la manipulación e involucrar a la sociedad civil en la lucha por el control del tabaco en México. Haciendo referencia al Warn del MPOWER, esto debe realizarse a través de la implementación del principio 30 del artículo 8 del CMCT OMS, el cual indica la necesidad de campañas educativas con la población, las cuales se deben llevar a cabo en conjunto con la implementación de la ley para el control de tabaco (OMS, 2007).

2.1 Propaganda a favor de la industria
TÁCTICA	RECOMENDACIÓN(ES)	DIRECTRICES LEGALES
Responsabilidad social		Dentro de la definición de publicidad y promoción establecida en la LGCT se contempla además de la distribución directa y otras formas, la promoción de elementos de la marca mediante eventos y productos relacionados, a través de cualquier medio de comunicación o difusión, por lo cual, cualquier alusión a estos productos a través de programas de ‘responsabilidad social’ estaría prohibida y puede sancionarse conforme a la Ley.
Filantropía		Las políticas de publicidad de Facebook (política 4. 4 Contenido prohibido, prohíben la publicidad de Tabaco y productos relacionados con el tabaco (Facebook 2021), las políticas de Instagram y otras redes sociales también prohíben la publicidad de estos productos, pero el ámbito de acción de estas empresas se limita a la verificación y bloqueo de contenido contrario a sus normas comunitarias y, en su caso, la suspensión o baja de las cuentas de usuarios que infrinjan dichas normas.
Relaciones públicas		La LGCT reconoce como patrocinio “Toda forma de contribución a cualquier acto, actividad o individuo con el fin, o el efecto de promover los productos del tabaco o el consumo de los mismos”. El artículo 23 de esta ley establece la prohibición de realizar toda forma de patrocinio, como medio para posicionar los elementos de la marca de cualquier producto del tabaco o que fomente la compra y el consumo de productos del tabaco por parte de la población.
Relaciones públicas (omisión)		Una práctica que contraviene las disposiciones en materia de control de tabaco y que ha sido detectada con frecuencia es la publicidad en internet y en plataformas de venta de tiendas de conveniencia y departamentales que promocionan la venta de dispositivos para el suministro y consumo de nicotina.
Crear alianzas y grupos de apoyo		Es necesario esclarecer y  ampliar la definición de conflicto de interés prevista en la LGRA conforme a las recomendaciones y mejores prácticas internacionales, tal y como se propone en la definición de ‘conflicto de interés’ presentada en este documento. La OCDE (2004) ha señalado que “la incertidumbre en cuanto a la [aplicación de la] norma puede evitarse al establecer en términos claros qué circunstancias y relaciones pueden oponerse a los intereses públicos y crear un conflicto de interés”.
2.2 Propaganda negativa al control de tabaco
TÁCTICA	RECOMENDACIÓN(ES)	DIRECTRICES LEGALES
Consultoría		A pesar de no existir una obligación legal para exigir a la IT transparentar sus relaciones públicas o privadas más allá de lo que en estricto sentido constituya una falta administrativa o un delito entre los previstos en las leyes vigentes y sancionables conforme a las mismas, la tendencia actual apunta hacia promover mejores prácticas que transparenten las relaciones de la industria con el sector privado y que promuevan mejores prácticas corporativas en materia de cumplimiento (compliance), anticorrupción, ética corporativa, responsabilidad social y ambiental, entre otras.
Financiar investigaciones y universidades		El artículo 37 de la LGRA establece que las personas que realicen actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, consideradas servidoras públicas por esa ley, podrán realizar actividades de vinculación con los sectores público, privado y social, y recibir beneficios, en los términos que para ello establezcan los órganos de gobierno de dichos centros, instituciones y entidades, y que las mismas incurrirán en conflicto de intereses cuando obtengan beneficios por utilidades, regalías o por cualquier otro concepto en contravención a las disposiciones aplicables en la Institución, de conformidad con las disposiciones establecidas en esta ley.  Estos supuestos de conflicto de intereses en personas dedicadas a la investigación y consideradas servidoras públicas de conformidad con la Ley resultan aplicables a las investigaciones desarrolladas en temas relacionados con la IT.
Contrabando		Como se ha mencionado previamente, la CONADIC está trabajando en una propuesta de un Protocolo de Actuación para Funcionarios Públicos. Este protocolo deberá prever actuaciones para funcionarios diversos a la SSA, como SEGOB, para evitar casos como el de la “Alianza de Productos ilegales”.

VI.

Confrontación

6.1 Contexto

Aunado a la campaña de exigencias de restauranteros que surgió a partir de la legislación de los espacios libres de humo en la Ciudad de México en 2008, empresas y legisladores promovieron mil 500 amparos para proteger “el derecho a fumar”, que fue desechado ese mismo año (Melgoza & Rincón, 2020). Dicho argumento partía del alegato de una violación al artículo 14 constitucional y establecía que modificar los espacios en donde está permitido fumar afecta retroactivamente a los fumadores y su derecho adquirido de fumar (Madrazo-Lajous, 2008). Sin embargo, Madrazo-Lajous (2008) establece que no existe inconstitucionalidad porque no es posible que fumar sea un derecho adquirido y la doctrina en la cual se basa el argumento es contradictoria.

Con la pandemia de COVID-19 actuando como catalizador para reforzar y replicar las regulaciones a nivel federal y estatal de los espacios libres de humo de tabaco, “los expertos ya avizoran resistencias de las tabacaleras ante nuevas legislaciones para prohibir el humo de tabaco en espacios de concurrencia colectiva” (Melgoza & Rincón, 2020).

Se ha documentado cómo la IT, cuando fracasa en sus intentos de influir en la legislación, intensifica sus acciones ante el poder judicial y emplean los mismos argumentos utilizados frente a los legisladores u otros similares para atacar la regulación de control de tabaco, pero desde los tribunales. Así, los miembros del poder Judicial ponderan los derechos que reclama la IT y sus grupos afines, frente al derecho a la salud (O’Neill Institute for National & Global Health Law/Campaign for Tobacco Free Kids, 2012). 

No obstante, los amparos encontraron resoluciones a favor del control del tabaco por parte de las autoridades, al declararse la constitucionalidad tanto de las disposiciones de no fumar en espacios interiores cerrados de la ley de la Ciudad de México, como las regulaciones sobre la publicidad y venta de productos de tabaco, establecidas en la LGCT. No sólo el argumento del derecho a fumar fue debatido en los tribunales, sino también otros como la libertad comercial, la libertad de trabajo, la facultad de los estados de legislar y crear espacios 100% libres de humo de tabaco, entre otros.  

Asimismo, una manera en la cual se ha empleado la táctica de intimidación dentro del contexto mexicano del control del tabaco es por medio de intensas campañas de desprestigio a personas funcionarias públicas que se muestran a favor de las iniciativas. Por ejemplo, en 2010 se discutió en el pleno la reforma que buscaba cuadriplicar la cuota fija por cajetilla o por tabaco, actualizar la ad valorem de 160 a 180%, eliminar la gradualidad y ajustar conforme a la inflación. Durante 10 días posteriores a que Manlio Fabio Beltrones, líder de la bancada del PRI, se había comprometido a apoyar la iniciativa impulsada por el entonces presidente de la Comisión de Salud, Ernesto Saro Boardman (PAN), éste fue víctima de “ataques intensos” a su persona (Saldaña & Melgoza, 2020).

Casi una década después, la estrategia elegida por la IT fue la litigación vía amparos, la cual ha tenido un repunte a partir del decreto de prohibición en la importación y comercialización de los nuevos productos de tabaco y sus componentes. Retomando lo dicho en la sección anterior, el comercio de productos cuya descripción pudiera incluir a estos dispositivos no está permitido desde la publicación de la LGCT en 2008. Inclusive la COFEPRIS lanzó la alerta para considerar a los “vapeadores, cigarros electrónicos, e-cigarettes y el recientemente denominado ‘cigarro sin humo”’ (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017) dentro del artículo 16 fracción VI en 2017.

Sin embargo, no fue sino hasta inicios del 2020 que estos nuevos productos fueron incluidos dentro de los artículos prohibidos en la Ley General de los Impuestos de Importación y de Exportación, pretendiendo evitar así el comercio de los mismos (Secretaría de Salud, 2020).

Así, la misma estrategia de litigación en los tribunales está siendo realizada, ahora, por las empresas de nuevos productos y sus usuarios. De acuerdo con los medios de comunicación, existen alrededor de 200 amparos presentados para declarar inconstitucionales los decretos y acuerdos de las autoridades del poder ejecutivo en el que prohíben la venta, distribución e importación de los nuevos productos (Tarragona, 2020; Redacción Milenio, 2020). 

Ante esta nueva regulación, diferentes empresas interpusieron amparos para evitar que les fuera aplicable esa normatividad. El resultado conjunto de estos amparos es que la SCJN ha rechazado poder importar y comercializar cigarros electrónicos y vapeadores (Indigo Staff, 2020; SCJN, 2020), pero concedió que el dispositivo IQOS de PM pueda continuar importándose bajo el argumento de que éste utiliza tabaco (cuya venta es legal) y no nicotina líquida o en aerosol, considerándolo así como un producto de tabaco, a diferencia de los vapeadores o cigarros electrónicos, los cuales sí entran dentro de la prohibición del decreto de importación y venta (Celis, 2020). 

La consecuencia anticipable de este criterio de la SCJN es que otras marcas fabricantes de dispositivos electrónicos para el consumo de nicotina comenzarán a fabricar PTCs como el IQOS y buscarán que ellos o sus comercializadores en México se amparen para permitir su venta. Esto sólo podría cambiarse con un giro en el criterio de la SCJN en un caso futuro, o bien, con una legislación emitida por el Congreso Federal que incluya específicamente a los productos de tabaco calentado, además de los dispositivos SEAN, SACN (PTC), SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares. 

Adicionalmente a la vía del litigio, grupos a favor del vapeo han recurrido a la “resistencia pacífica” y medios de comunicación —columnas de opinión en portales web de importantes periódicos, redes sociales propias, entre otros— para atacar a las medidas de control de los nuevos dispositivos y a quienes las apoyen, con el objetivo de buscar impedir que en la práctica los dispositivos sean prohibidos o sacados del mercado, o vía amparos, buscan que no sean regulados dentro de la LGCT (Saldaña & Rincón, 2021).  Cabe destacar que los directivos de las organizaciones provapeo más activas son abogados de profesión, así que tienen conocimiento amplio sobre cómo proceder con juicios de amparo en contra de los decretos de prohibición o de regulación a estos dispositivos.

6.2 Recomendaciones

Si bien algunas de las tácticas de confrontación empleadas por la IT para entorpecer las políticas para el control del tabaco son derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, tales como la presentación de los juicios de amparo, se debe considerar que quienes tomarán la decisión —los jueces— deben estar al tanto de la problemática de salud pública y la evidencia científica que existe respecto al tabaquismo. 

El CMCT OMS enfatiza lo siguiente: “Al examinar el artículo 12 del Convenio, las Partes deberían informar y educar a todos los poderes públicos y al público en general sobre la naturaleza adictiva y perjudicial de los productos de tabaco, la necesidad de proteger las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, y las estrategias y tácticas utilizadas por la industria tabacalera para interferir en el establecimiento y la aplicación de dichas políticas. ” (OMS, 2008, p. 4).

De igual manera, se habla de que “las Partes deberían proteger la formulación y aplicación de las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra la industria tabacalera en la mayor medida de lo posible” (OMS, 2008, p. 2).

En otras palabras, no sólo es crucial una sensibilización de los jueces sobre el conflicto irreconciliable que existe entre la IT y la salud pública para guiar su actuar, también es importante que se prioricen los intereses de la salud pública, como parte del derecho a la salud, frente a pretensiones comerciales de la IT. Las políticas para el control del tabaco deben de presentarse como parte de los compromisos que tiene el Estado mexicano para proteger derechos humanos, incluido el derecho a la salud. Esto ha sido reconocido tanto por tribunales nacionales como de derecho comparado en países como Perú, Uruguay, Brasil, entre otros (O’Neil Institute for National & Global Health Lay, apoyado por Campaign for Tobacco-Free Kids, 2012). 

En este caso, aquellas personas servidoras públicas que pertenecen al Poder Judicial son quienes deben tener en mente este conflicto al dictaminar sobre juicios de amparo y otros derechos constitucionales que vayan en contra de las políticas de control de tabaco. Además, deben de considerar que la evidencia sobre los efectos tóxicos y cancerígenos que el humo de tabaco produce, los efectos de la publicidad en población principalmente joven, la eficacia de los impuestos al tabaco y demás relativa al control del tabaco, son incontrovertibles, y ampliamente aceptadas. Tal como se logró con los casos de espacios libres de humo, en la ponderación de derechos se debe considerar el carácter del derecho a la salud como un bien jurídicamente tutelado tanto por la Constitución como por los tratados internacionales de derechos humanos, incluido el CMCT OMS. 

3. CONFRONTACIÓN
TÁCTICA	RECOMENDACIÓN(ES)	DIRECTRICES LEGALES
Litigación, intimidación, pre-emption		El derecho de acceso a la justicia de todas las personas es un derecho fundamental reconocido en nuestra Constitución. Este acceso se puede lograr a través de diversas vías jurisdiccionales, como las acciones en las distintas vías ante los tribunales de la federación, de acuerdo con la distribución de competencias para conocer de las causas promovidas. En este sentido, el juicio de amparo es una vía a través de la cual cualquier persona puede solicitar el amparo y protección de la justicia ante hechos que considere que constituyen violaciones a sus derechos fundamentales, ya sea por actos de autoridad o por sentencias o resoluciones judiciales previas.

VII.

Conclusiones y recomendaciones finales

Reconociendo la diversidad de voces en la lucha por el control de tabaco (OSCs, academia, dependencias gubernamentales, entre otras), la respuesta ante las tácticas de interferencia de la IT debe ser articulada, incluir acciones en distintos niveles y a través de diferentes medios, y, sobre todo, permanecer activa todo el tiempo. El control de tabaco en México está aún lejos de alcanzar los ideales establecidos por la OMS y la inclusión de los nuevos productos electrónicos en el mercado han complejizado la discusión, generando confusión entre tomadores de decisiones y el público en general. Es por ello que es necesario no sólo que haya una mayor difusión del CMCT OMS y los principios y directrices del artículo 5.3, sino que también se actualice la literatura sobre las tácticas de interferencia de la IT. 

Si bien Vera Luiza da Costa, Silvia Aguinaga Bialous, y Stella Aguinaga Bialous (2012) han hecho una excelente labor de identificar y clasificar las tácticas más comúnmente utilizadas por la IT, para su análisis en el contexto mexicano algunas de éstas han quedado cortas y habría que actualizar y complementar la literatura con respecto acciones emergentes a partir del auge de los nuevos productos y la evolución de las tecnologías de la información. Por ejemplo, en la presente investigación se identificó cómo la IT en México suele aprovecharse de las áreas grises u omisiones (vacíos legales) en las regulaciones existentes, siendo el caso de la publicidad en redes sociales por medio de influencers y la venta en plataformas de e-commerce de los nuevos dispositivos electrónicos el más emblemático.

Por otro lado, el contexto de la pandemia de COVID-19 representa un reto adicional debido a los confinamientos y consecuentes retrasos en procesos legislativos, así como una dificultad en realizar incidencia política. A pesar de ello, la pandemia es a la vez una oportunidad para replantear objetivos y revitalizar las estrategias para hacer frente a los intereses comerciales de la IT y lograr impulsar políticas de salud pública. 

Hay una creciente preocupación sobre el rol que la epidemia de tabaquismo y sus comorbilidades ha tenido en el desarrollo de complicaciones que derivaron en la elevada tasa de mortalidad por COVID-19 aqueja a la población mexicana (Kánter Coronel, 2020; Redacción El Universal, 2020). Gracias a dicha preocupación derivada de la pandemia y a las recomendaciones de la OMS para fomentar la cesación con métodos probados (OPS, 2020), legislaciones a nivel subnacional en materia de Espacios Libres de Humo de Tabaco finalmente han visto la luz.

También ha habido una gran apertura de canales alternativos de comunicación para llegar a más personas con los mensajes a favor del control del tabaco. Sin embargo, a causa del teletrabajo y la sobresaturación de contenidos y eventos digitales en redes sociales, expertos en control de tabaco coinciden y reconocen el hartazgo que existe entre el público, lo cual perjudica su capacidad de respuesta. Para afrontar esta situación, el consenso, la congruencia y la claridad en el lenguaje de los mensajes que los diversos aliados en la lucha antitabaco transmiten es absolutamente crucial, pero sobre todo es el momento para explotar la creatividad en los modos de entrega de esta información.

Si la IT ha logrado reinventarse, mantenerse vigente y volverse a hacer presente en la opinión pública, aquellos que luchan desde distintos frentes para fomentar el control de tabaco no pueden quedarse atrás. En las mesas redondas previamente mencionadas en la Metodología se habló sobre el desarrollo de una plataforma central en donde confluyen todos los actores, mensajes y noticias relacionadas con el control de tabaco en México. Los mensajes serán muy diversos, pero el objetivo es el mismo: acabar con el tabaquismo.

En la esfera política, dado que la coordinación por parte de la industria para evitar una regulación sólida tiene diferentes componentes y tiempos de acción, es necesario que —además de las recomendaciones específicas para cada táctica— se contemplen estrategias transversales, interinstitucionales, multidisciplinarias e integrales para proteger los procesos de desarrollo e implementación de políticas de salud pública en materia de productos de tabaco, incluyendo acciones específicas para la lucha contra la corrupción (fortalecimiento del poder Judicial). Además, —como lo establece el CMCT OMS— la implementación de una estrategia integral para el control del tabaco también debe considerar el planteamiento de propuestas de sustitución de cultivos y proyectos de desarrollo alternativos al tabaco, además de sus respectivas campañas de comunicación.

Con respecto a los actores clave en el control de tabaco, es necesario sensibilizar, involucrar y responsabilizar, en primer lugar, a diputados, senadores y demás personas funcionarias públicas (incluyendo al Presidente) a proteger las políticas de salud pública. Ciertamente ya se cuenta con varios canales de parte de la Secretaría de la Función Pública, en los cuales se puede explorar la posibilidad de desarrollar y fortalecer contenidos que atañen al conflicto de intereses con la IT; ello para diferenciar a este tipo de empresas de cualquiera otra que pague sus impuestos y proporcione empleos. Finalmente, se trata de una industria que produce y comercializa productos que contribuyen con 8.4% del total de las muertes producidas por enfermedades en el año, afectando de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables de la población (Redacción El Financiero, 2018).

Además, siguiendo la recomendación 4.2 del artículo 5.3, la CONADIC está próxima a publicar de manera oficial el “Protocolo de Actuación Para Funcionarios Públicos”. Este documento contiene una serie de lineamientos sobre el comportamiento al tratar con la IT y están basados en los principios y directrices de dicho artículo del CMCT OMS. Inicialmente, se implementará en la base del poder Ejecutivo, pues expertos en control de tabaco han determinado que esta franja de servidores públicos es más susceptible a ser coaccionada por la IT. Sin embargo, al igual que los reglamentos de cabildeo, el protocolo debe ir de la mano con un organismo autónomo e independiente que actúe como observatorio de conflicto de interés.

Si bien el protocolo es un primer gran paso para generar consciencia de las particularidades del trato con la IT, cabe destacar que ello no bastará si en el contexto mexicano sigue habiendo pendientes respecto a la implementación de mecanismos encaminados a la lucha contra la corrupción. Por lo tanto, es necesario que la implementación del artículo 5.3 esté acompañada de reformas tanto a las leyes, incluyendo la de Responsabilidades Administrativas y la LGCT, como a las del sistema judicial.

Las OSCs son cruciales para la transparencia y rendición de cuentas en los procesos de desarrollo e implementación de las políticas públicas de control de tabaco. Por lo tanto, deben participar como vigilantes mediante procesos de evaluación y monitoreo constante sobre las relaciones que los gobiernos pudieran tener con la IT. Las organizaciones y asociaciones que activamente formamos parte de la lucha antitabaco en todo el país necesitamos desarrollar y fortalecer nuestras capacidades para el monitoreo y evaluación de las acciones en pos del control de tabaco, así como estar en constante comunicación entre todas y formar alianzas. 

Asimismo, para lograr que el público en general se involucre activamente en proteger la salud de la población y apoye las acciones destinadas al control de tabaco, es necesario tener sociedades informadas, conscientes y responsables, no sólo de las consecuencias del consumo de tabaco, sino de las acciones necesarias para reducir su consumo y su rol dentro de la administración pública. 

Se recomienda —entre las instancias de gobierno pertinentes (Secretaría de Salud, CONADIC, Cofepris) y las OSCs aliadas— llevar a cabo acciones para sensibilizar y facilitar el uso de herramientas de transparencia (p.e. Parlamento Abierto, el Sistema Nacional Anticorrupción, entre otras) para empoderar a la población en cuanto a: 1) las medidas requeridas para fortalecer el control de tabaco en México, y 2) el rol de la sociedad civil en la protección de los procesos legislativos. De esta manera, las políticas de salud pública, como el aumento al impuesto, los espacios libres de humo y la regulación de dispositivos electrónicos, se encontrarán bajo el escrutinio público y tendrán un apoyo adicional para su implementación y desarrollo.

Asimismo, la LGCT establece la denuncia ciudadana como mecanismo de auxilio para el control del tabaco para que verificadores de la Secretaría de Salud realicen visitas a los establecimientos que incumplan con la normatividad vigente, conforme a los procedimientos establecidos en la Ley General de Salud. Este mecanismo está disponible para cualquier ciudadano a través de una línea telefónica habilitada por la Secretaría de Salud. Los verificadores deben seguir el procedimiento previsto en la Ley General de Salud y son sujetos de responsabilidad administrativa conforme a las leyes que la regulan.

Finalmente, es relevante destacar que los expertos en control de tabaco han coincidido en la falta de conocimiento o posible “obviedad” que las personas funcionarias públicas tienen hacia las políticas de control de tabaco. No podemos dejar de recordar que existe un conflicto irreconciliable entre la IT y la salud pública y que el CMCT OMS es un tratado internacional cuyos componentes vinculan legalmente a los gobiernos a cumplir con el desarrollo e implementación de las políticas públicas para el control del tabaco. Las agencias de cooperación que lo han desarrollado, respaldado y fomentado entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas —la OMS y la Organización Panamericana de la Salud (OPS/PAHO) para el caso de México— tienen la obligación de señalar las faltas al CMCT OMS en las cuales incurren los gobiernos, así fomentando la toma de consciencia entre los actores relevantes.

VIII.

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ANEXO 1.

Marco Jurídico Que Regula Las Estrategias Gubernamentales Para El Control Del Tabaco En México

Táctica	Instrumento Jurídico
Cabildeo
Acuerdos voluntarios con los gobiernos
Financiamiento político
Responsabilidad Social
Filantropía
Relaciones Públicas
Crear Alianzas y grupos de apoyo
Financiar Investigaciones y Universidades
Contrabando
Litigación, intimidación y Pre-emption

English version:

The Hidden Links Between the Tobacco Industry and Pro-Vaping Advocates in Mexico

Risky Half-truths of the Tobacco Industry

Transparency and Accountability Mechanisms in the Design and Implementation of Tobacco Control Public Policies: A Government Approach