Este estudio no hubiera visto la luz de no ser por el tiempo y disposición de los entrevistados, operadores y actores involucrados activamente en los casos que revisamos en este documento. Estas personas nos dedicaron su tiempo y nos brindaron información valiosa que contribuyó a la elaboración de este informe.

Por temas de confidencialidad, no presentamos sus nombres.

Resumen ejecutivo

Definimos los instrumentos de Pago por Resultados como “acuerdos de financiamiento en los que los pagos están condicionados al logro de resultados y/o impactos sociales, verificados de manera independiente”. Han llamado la atención de varios actores a nivel internacional: gobiernos, proveedores de servicios, pero también organismos financieros y agencias de cooperación internacional. Con el surgimiento en el 2010 de los Bonos de Impacto, el sector de la inversión de impacto también está volteando la mirada hacia estos modelos.

A pesar de los esfuerzos existentes para estudiar este tipo de instrumentos, no existe un cuerpo sólido de evidencias sobre la forma en la cual el Pago por Resultados impacta en la gestión pública y la transparencia. Eso es precisamente el objetivo del presente estudio, con un foco puesto en la atención de los problemas sociales en América Latina y el Caribe. Realizamos sesenta entrevistas a operadores y actores involucrados en la operación de quince instrumentos de Pago por Resultados en la región.

No hay un consenso de los organismos de referencia sobre la forma de categorizar los instrumentos de Pago por Resultados. Por lo anterior, partimos de una tipología amplia realizada por el Banco Mundial, para poder acotar la selección de casos de acuerdo con los objetivos del estudio. Establecimos dos grandes categorías de instrumentos:

los Instrumentos Basados en Desempeño, que son esquemas de Pago por Resultados entre un gobierno central y gobiernos locales, entre privados, o entre un gobierno y un proveedor de servicios; y, los Bonos de Impacto, que movilizan a una figura adicional, el inversionista social, quién financia la intervención con capital up-front dirigido al proveedor de servicios.
La metodología se basa sobre la teoría del Principal-Agente, donde el Principal es quién paga por los resultados y el Agente, quién provee los servicios y asume los riesgos en caso de no alcanzar los resultados.

Desarrollamos nueve criterios de análisis para poder comparar las quince experiencias, que incluyen:

  • la relación del instrumento con la transparencia y rendición de cuentas;
  • los objetivos de política pública que motivan la creación de estos instrumentos;
  • la forma en que permite fomentar el monitoreo y evaluación de los programas y proyectos;
  • su aportación en mejorar la eficacia y eficiencia;
  • su contribución (o no) a la innovación social;
  • el nivel de exigencia del incentivo conformado por el esquema de Pago por Resultados;
  • el tipo de actores involucrados, sus intereses y grado de coordinación;
  • el marco legal del país considerado; y,
  • el contexto político y cultural.

Para cada criterio, se formularon uno o dos supuestos, que fueron comprobados en la sección de presentación de resultados.

La investigación arroja once hallazgos:

1. No observamos ningún efecto de estos instrumentos sobre la transparencia y rendición de cuentas

Aunque los instrumentos de Pago por Resultados incentivan la producción de una mayor cantidad de información, de mejor calidad, su uso se restringe a quienes participan en el proyecto o programa. En algunos casos, la información es, incluso, confidencial, y no existen mecanismos para que la ciudadanía participe de una forma u otra en las iniciativas.

2. Adicionalmente a la resolución de problemas sociales y la protección de finanzas públicas, existen otros objetivos de política pública que motivan estas iniciativas

Estos objetivos adicionales son la promoción del instrumento y la atracción de recursos. En algunos casos, estos objetivos llegan a yuxtaponerse, lo cual puede afectar la coherencia de los proyectos. Por lo que concierne al objetivo de promoción del instrumento, es muy presente en los proyectos de Bonos de Impacto, pues por ser instrumentos muy pocos conocidos en la región, se están impulsando casos demostrativos que comprueben su efectividad. En estos escenarios, existe un riesgo de que se realicen concesiones respecto de la calidad de la intervención, con tal de garantizar que se logren los resultados esperados.

3. Los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen a mejorar la forma en que las organizaciones e instituciones llevan a cabo sus tareas de monitoreo y evaluación

Estos beneficios sólo se cumplen si los actores ya cuentan con capacidades mínimas de gestión basada en resultados. De lo contrario, la implementación del instrumento puede perjudicar a las instituciones y organizaciones, imponiendo estándares de gestión con los cuales no pueden cumplir.

4. No hay evidencia concreta respecto al impacto en la eficacia

Los entrevistados afirman que estos instrumentos mejoran la eficacia, aunque no hay evidencia concreta al respecto.

5. No se pudo comprobar si los instrumentos de Pago por Resultados mejoran la eficiencia de las políticas y proyectos; no existe evidencia contundente al respecto

Ello, a pesar de que la eficiencia sea una de las principales premisas que justifican la adopción de los instrumentos de Pago por Resultados.

6. En ninguno de los casos revisados el instrumento viene acompañado de la puesta en marcha de una innovación social

Sin embargo, la flexibilidad operativa y acceso a evidencias por parte de los proveedores de servicios sí permite la realización de ajustes a modelos de intervención existentes.

7. Con la información disponible no se puede asociar el nivel de exigencia del incentivo (métricas, plazos y distribución de los pagos) con el desempeño de los proveedores

Estimar el nivel de exigencia de los incentivos es un ejercicio complejo, que requiere de datos que, en muchos casos, no están disponibles. Tampoco pudimos evaluar el cumplimiento de resultados por parte de los Agentes, debido al hecho de que muchas experiencias están en fase de diseño o implementación. También se debe a la ausencia de información que permita comparar el desempeño de los Agentes que trabajan bajo esquemas de Pago por Resultados en contraste con los resultados obtenidos con modelos de operación más tradicionales.

8. Un alto grado de confianza y de acceso a la información lleva a una efectiva coordinación de actores

Considerando el conjunto de los actores que intervienen en los instrumentos de Pago por Resultados, más allá del pagador y del proveedor, identificamos seis elementos importantes para su coordinación:

  • la existencia de aspiraciones de largo alcance compartidas por todos los involucrados,
  • la presencia de un líder que logre movilizar a las diferentes organizaciones en torno a su visión,
  • la pertenencia de los actores a un mismo ecosistema,
  • la creación de una figura de intermediario,
  • canales de comunicación efectivos,
  • la adecuación de las instituciones involucradas.

9. Problemas en la coordinación de los actores afectan la implementación del instrumento

Se tienen experiencias que no pasaron de la etapa de diseño (cuya ejecución fue interrumpida) o que no fueron escaladas debido a una mala coordinación de los actores involucrados.

10. Los marcos legales pueden ser una barrera importante para el diseño y puesta en marcha de este tipo de instrumentos

La principal dificultad normativa consiste en comprometer recursos a futuro, dado el principio de anualidad de las administraciones públicas, compartido por muchos países de la región. La creación de fideicomisos o fondos especiales es una alternativa adoptada para contornear varios de los retos legales, junto con otras estrategias que reflejan la creatividad y adaptabilidad de los actores. Las implicaciones jurídicas son mucho más fuertes para los Bonos de Impacto Social que para los Instrumentos Basados en Desempeño. Por esta razón, se promueve, en varios países, la creación de marcos legales diseñados específicamente para su regulación y operación, lo cual presenta muchas ventajas para la implementación de los bonos, pero también serias desventajas, en particular en términos de principios de gestión del presupuesto público.

11. El contexto político y cultural puede entorpecer el correcto desarrollo de los instrumentos

Particularmente, si no se cuenta con la suficiente voluntad política y ante posibles malas percepciones por parte de grupos de interés y la ciudadanía.

Concluimos con algunas recomendaciones para evaluar la pertinencia de implementar este tipo de instrumentos, según las condiciones y necesidades específicas del problema social y del país.

Introducción

Definimos los instrumentos de Pago por Resultados como “acuerdos de financiamiento en los que los pagos están condicionados al logro de resultados y/o impactos sociales, verificados de manera independiente”. Están llamando la atención de varios stakeholders a nivel internacional, en un contexto en el cual se requiere un manejo eficiente de las finanzas públicas. Los instrumentos de Pago por Resultados son “doblemente” innovadores, debido a su carácter reciente, así como, al supuesto de que promueven la innovación social.

El objetivo de esta investigación es analizar de qué forma los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen, o no, a mejorar la gestión pública y transparencia de las políticas, programas o proyectos sociales; y, por consiguiente, si es que podrían mejorar la ejecución de estos programas en América Latina y el Caribe.

La tipología de Pago por Resultados desarrollada por el Banco Mundial identifica 12 diferentes tipos de instrumentos (Banco Mundial, 2019). Esta gran diversidad refleja una importante heterogeneidad en la configuración de actores, los esquemas administrativos, legales y las lógicas de financiamiento que los caracterizan.

Tanto las expectativas que giran en torno a estos instrumentos, su carácter reciente, como la complejidad del universo que abarcan, son elementos que resaltan la necesidad de investigaciones que contribuyan a precisar su caracterización y discutir sus impactos en los dos mundos en los cuales son más presentes: el de la acción gubernamental por un lado, y el de la ayuda para el desarrollo y la cooperación internacional por otro lado.
En el marco de esta investigación, seleccionamos quince casos de estudio de toda la región, representativos de los distintos tipos de instrumentos, contextos, sectores y ecosistemas involucrados.

Obtuvimos hallazgos que sí confirman algunos de los supuestos comúnmente asociados con estos instrumentos, como por ejemplo, su efecto positivo sobre el monitoreo y evaluación. Otros hallazgos rompen con estos supuestos: en particular, el Pago por Resultados no mejora la transparencia y rendición de cuentas ciudadanas, ni tampoco la eficiencia de las intervenciones. Asimismo, falta recolectar evidencias para poder concluir sobre el impacto en la eficacia de las intervenciones.

El impacto de los instrumentos de Pago por Resultados sobre la gestión pública debe estar en el centro del debate. Es imprescindible informar mejor la toma de decisión política sobre la factibilidad y conveniencia de adoptar este tipo de instrumentos, especificando los contextos y tipo de problemas sociales para los cuales se adecuan.

1.

EL PAGO POR RESULTADOS Y SU RELACIÓN CON LA GESTIÓN PÚBLICA

1.1 definición y origen del pago por resultados

Hemos identificado una serie de definiciones que hacen referencia al concepto de Pago por Resultados (ver Banco Mundial, 2019; BID, 2016; Instiglio, 2017; Social Finance, 20191; entre otros). Para fines de este estudio, definimos los instrumentos de Pago por Resultado como “acuerdos de financiamiento en los que los pagos están condicionados al logro de resultados y/o impactos2 sociales, verificados de manera independiente”.

Estos instrumentos se aplican en proyectos o programas sociales, y en su estructura básica contempla a los siguientes actores:

  • el financiador del proyecto, denominado el pagador por resultados, que puede ser público (recursos federales o locales), privado (organizaciones filantrópicas) o internacional (agencias de cooperación internacional, organismo financiero internacional, etc.);
  • el pagador selecciona y contrata el proveedor de servicios (instancia gubernamental, organización de la sociedad civil, despacho privado, entre otros) a cargo de implementar el proyecto o programa, y establece los indicadores -llamados métricas- que medirán el éxito del programa.

A ciertos intervalos de la intervención, o al finalizar esta, se miden los resultados. En caso de que se hayan cumplido las métricas preestablecidas, el pagador realiza el pago al proveedor de servicios.

Los primeros instrumentos de Pago por Resultados surgieron en los años 80, impulsados por administraciones públicas de países desarrollados que buscaban mejorar el control de la provisión de servicios externalizados. En los 2000, el Pago por Resultados empieza a cobrar importancia para la cooperación internacional, desde dos enfoques:

  • Garantizar un correcto uso de los fondos donados o prestados;
  • Promover buenas prácticas de gestión en los gobiernos u organizaciones apoyadas.

Dado que uno de los objetivos más importantes del Pago por Resultados es el uso más eficiente de los recursos, la crisis financiera del 2008 incrementó el interés por este tipo de mecanismos. En la última década, la gama de instrumentos de Pago por Resultados se diversificó aún más, en particular con la introducción de los Bonos de Impacto. Lanzados en 2010 en el Reino Unido, los Bonos de Impacto son una las iniciativas más publicitadas en el mundo de la inversión de impacto.3

Hoy en día, varias tipologías están disponibles. Para este estudio, usamos una tipología desarrollada por el Banco Mundial (2019) (Anexo 2), que es la categorización más completa que hemos encontrado, con doce tipos de instrumentos identificados.

La investigación aborda cuatro de ellos:

  • Los Performance-Based Transfers (en adelante, PBT), que consisten en esquemas de Pago por Resultados entre un gobierno central y un gobierno local;
  • Los Performance-Based Contracts (en adelante, PBC): esquemas de Pago por Resultados entre privados, o bien, entre una estructura gubernamental y un proveedor privado;
  • Los Social Impact Bonds (en adelante, SIB). Estos instrumentos incluyen una figura adicional, el inversionista social, quien financia la intervención con capital up-front para el proveedor de servicios, y es reembolsado por el gobierno (en este caso, el pagador por resultados);
  • Los Development Impact Bonds (en adelante, DIB): se trata de un instrumento similar al SIB, con la diferencia de que el pagador por resultados es un actor privado.

Por sus similitudes, identificamos dos grupos:

  • los Instrumentos Basados en Desempeño, correspondientes a los PBT y PBC; y,
  • los Bonos de Impacto, que agrupan a los SIB y los DIB.

Presentamos la esquematización y mayores detalles sobre el funcionamiento de ambas categorías en el Anexo 3.

1.2 las promesas del pago por resultados

La literatura de referencia establece varias promesas y beneficios de los instrumentos de Pago por Resultado:

  • Promueven la transparencia y la rendición de cuentas, que forman parte de los grandes retos actuales de la agenda sobre gestión pública en América Latina y el Caribe;
  • Impulsan un manejo más razonado de las finanzas públicas, lo cual equivale a mejorar la eficiencia de la política pública;
  • Contribuyen a que las políticas públicas alcancen de mejor forma los objetivos propuestos, lo cual equivale a una mejora en su eficacia;
  • Promueven el diseño de modelos de desarrollo que sean basados en evidencias;
  • Fomentan la innovación en el diseño y ejecución de los modelos de intervención;
  • Permiten atraer un mayor número de inversores e implementadores en torno a una intervención, lo cual incentiva la interacción de diferentes actores en la resolución de problemas.

1.3 la gestión pública

Las promesas del Pago por Resultado se relacionan con una posible mejora de la gestión pública. Esta se define como el conjunto de acciones de “planificar, movilizar, desplegar, organizar y transformar recursos financieros, humanos, materiales, tecnológicos y metodológicos para proveer, asignar y distribuir bienes y servicios públicos tangibles e intangibles” (CEPAL, 2015. Pp. 46).

Las corrientes de pensamiento sobre la gestión pública han evolucionado a lo largo del tiempo. Un parteaguas importante ha sido el surgimiento de la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP), que aparece en 1989 para designar los profundos cambios realizados por los gobiernos en los años ochenta, a raíz de las crisis.

La NGP parte de los fuertes problemas de ineficiencia en las burocracias y su principal objetivo consiste en “aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder Público, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo económico y social” (CLAD, 1998. Pp. 20). Sus principales elementos son la promoción de la descentralización, que va de la mano con el gerencialismo (Pardo, 2016), y el fomento de la cultura del desempeño.

Si bien los Estados latinoamericanos han buscado mejorar su gestión pública, siguen teniendo órganos ineficientes, opacos, clientelistas y corruptos (CEPAL, 2016).

Figura 1. Funcionamiento de los instrumentos de Pago por Resultados

Figura 1. Funcionamiento de los instrumentos de Pago por Resultados
Fuente: elaboración propia

1.4 justificación y objetivo del estudio

El listado de promesas de los instrumentos de Pago por Resultados es muy amplio, y las evidencias de que puedan cumplirse no son suficientes4. Aún no queda del todo claro:

De qué forma mejoran la política pública; y en particular, si esta mejora opera desde las soluciones aportadas a los problemas sociales (el “qué”), o desde la forma en que se atienden estos problemas desde el gobierno (el “cómo”);
Para qué tipo de políticas y contextos pueden ser más benéficos;
Si deben de promoverse sólo de forma temporal en el marco del diseño y/o institucionalización de una política, o como un instrumento de política per se.
Al no tener claridad sobre los puntos anteriores, la promoción de los instrumentos de Pago por Resultados sigue en la actualidad una lógica casuística, determinada por los intereses de sus principales promotores.

Por lo anterior, el objetivo del presente estudio consiste en analizar de qué forma los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen -o no- a mejorar la gestión pública de los programas sociales, para poder determinar, por ende, qué rol podrían jugar en la resolución de los grandes problemas sociales de América Latina y el Caribe.

2.

ESTUDIO COMPARADO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CASOS DE ESTUDIO Y METODOLOGÍA 

2.1 los quince casos seleccionados

a. selección

Para seleccionar los casos a estudiar, construimos una primera base de datos de más de sesenta experiencias de Pago por Resultados, a partir de bases de datos del Global Partnership for Results-Based Approaches (GPRBA, antes GPOBA) del Banco Mundial; el Global Innovation Exchange (GIE) de USAID; y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (ver Anexo 4).

Para delimitar la muestra de estudio, utilizamos los siguientes criterios:

  • Que los pagos fueran efectivamente condicionados, ya sea de manera total o parcial, a metas definidas previamente, y que existan procesos de verificación independiente.5
  • Que las métricas de pago incluyan indicadores de impacto o de resultados, o, en su caso, proxies (productos).
  • Que la intervención sea claramente de tipo social, en el sentido más estricto de la palabra, lo cual implica:
    • a) que se excluyan las intervenciones que financien infraestructura pública y acciones ambientales;
    • b) que sea dirigida a una población objetivo determinada (ello también garantiza la factibilidad de realizar mediciones de cambios debido a la intervención).
b. caracterización de los casos

De los quince casos, seis son Instrumentos Basados en Desempeño, con tres PBC y tres PBT, ocho son Bonos de Impacto, con cinco SIB y tres DIB, y uno es un Híbrido.6 La muestra se centra en los sectores de salud, empleo, educación y agricultura; y los instrumentos seleccionados se ubican en ocho países de la región (ver Anexo 5). Uno está en fase de diseño, cinco en implementación, seis están completados, y tres han sido suspendidos.

Cuadro 1. Casos seleccionados para el estudio

Fuente: Elaboración propia.

La duración de los Instrumentos Basados en Desempeño es mayor (de 18 a 106 meses) que la de los Bonos de Impacto (de 10 a 60 meses). También es mayor en programas que implican una reestructuración en sistemas de provisión de servicios públicos -ejemplos del PBT de República Dominicana y del PBC de Panamá, y se vuelve indefinida cuando el instrumento se ha institucionalizado como un esquema de gestión pública -caso del PBT de Perú y del PBT de Argentina7.

Cuadro 2. Características de los 15 casos seleccionados

Fuente: elaboración propia

En cuanto al monto movilizado por instrumento, el PBT de Argentina encabeza el listado con $1,252 millones de dólares USD; fuera de este valor atípico, las cantidades oscilan de $36.8 millones de dólares USD (PBC de Panamá) a $110 mil dólares USD (DIB Perú I). Los montos mayores se concentran en programas que reciben apoyos de agencias de desarrollo y organismos financieros internacionales, y los montos menores, en proyectos de inversión privada.

Para mayor información sobre cada una de las experiencias, diseñamos fichas técnicas con datos básicos de cada caso, así como diagramas de actores que describen las estructuras de los instrumentos (instituciones y sus relaciones), a consultar en las secciones 1 y 3 del compendio.

2.2 ¿cómo conceptualizar el pago por resultados?

Los instrumentos de Pago por Resultados son objetos de estudio complejos; para facilitar su observación y análisis, dividimos el instrumento en un objeto compuesto por dos estratos: en el centro se encuentra el esquema del Pago por Resultados, y en la periferia, la estructura del instrumento (ver figura 2).

a. el centro: el “esquema” de pago por resultados
estructura de incentivos y el esquema Principal-Agente

El esquema de Pago por Resultados se refiere a la estructura de incentivos creada, a partir de los conceptos y lógicas de la teoría del Principal-Agente8.

  • El pagador por resultados, que funge como Principal, pretende fomentar ciertos comportamientos por parte del proveedor de servicios, el Agente, vía el diseño de incentivos económicos (Grittner, 2013)9, con la finalidad de alcanzar de manera más ágil o eficiente los resultados esperados.
  • El Principal define ex-ante los resultados por los cuales el Agente recibirá un pago, y realiza el desembolso sólo si el Agente alcanza las metas establecidas; de esta forma, el Agente absorbe la totalidad del riesgo de la transacción (Eisenhardt, 1989; Laffont y Martimort, 2001).

Figura 2. Esquematización de los instrumentos de Pago por Resultados

Figura 2. Esquematización de los instrumentos de Pago por Resultados
Fuente: Elaboración propia.

Existen tres diferencias entre los instrumentos de Pago por Resultados y las formas tradicionales de descentralización de los servicios públicos:

  • La intensidad de los incentivos: los Pagos por Resultados establecen un mayor nivel de exigencia para que el proveedor de servicios entregue resultados.
  • La transferencia de los riesgos del Principal hacia el Agente, sea como inversionista o como proveedor de servicios, pues en los modelos tradicionales los contratistas invierten en proyectos sin tener la garantía de obtener resultados.
  • La autonomía del Agente, que es mayor con los esquemas de Pago por Resultados.

Para que la teoría del Principal-Agente pueda ser exitosamente aplicada al Pago por Resultados, deben cumplirse las condiciones siguientes:

  • Que el esquema de pago ejerza o provoque cierta expectativa o presión financiera sobre el Agente (el “motivo”), para que esté se vea incentivado para cumplir las metas. Este motivo está estrechamente asociado al riesgo asumido por el Agente;
  • Establecer las metas (o “métricas”) de tal forma que su cumplimiento contribuya a los objetivos de políticas públicas o de desarrollo del Principal;
  • Garantizar la factibilidad de que puedan medirse los resultados;
  • La evaluación de las métricas debe ser realizada por un ente externo, ajeno al Principal y al Agente, para asegurar el carácter legítimo del incentivo.

Figura 3. Estructura de incentivos de los Instrumentos Basados en Desempeño

Fuente: Elaboración propia.

El caso de los Bonos de Impacto es más complejo, puesto que el Agente es compuesto por dos entidades: el proveedor de servicios y el inversionista. En los Instrumentos Basados en Desempeño, el proveedor asume dos funciones: la provisión de servicios y la absorción de los riesgos de la transacción. En el caso de los Bonos de Impacto, la absorción de riesgos es responsabilidad del inversionista. Por lo anterior, el motivo del proveedor de servicios difiere: en caso de incumplir con las métricas, corre el riesgo de dañar su reputación, y por ello, compromete futuras posibilidades de cooperación10.

Ahora bien, la relación entre el inversionista y el proveedor también puede leerse desde la teoría del Principal-Agente; siendo el Principal, en este caso, el inversionista, y el Agente, el proveedor de servicios.

Los incentivos son conformados por dos elementos: el tipo de métricas y la estructura de pagos (distribución y plazos de los pagos).

Figura 4. Estructura de incentivos de los Bonos de Impacto

Fuente: Elaboración propia.

El diseño de las métricas es un proceso de negociación complejo, en el que intervienen:

  • el poder de negociación de los Agentes;
  • la información disponible o factible de generar;
  • la posibilidad de construir indicadores a partir de esta información;
  • los objetivos de la intervención;
  • los intereses propios del Principal y del Agente.

Figura 5. Nivel de exigencia del incentivo

Fuente: Elaboración propia.

A partir de lo anterior, proponemos dos formas de modelar el esquema de Pago por Resultados como estructura de incentivos, diferenciando el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño del de los Bonos de Impacto.

En la sección 2 del compendio, presentamos esquemas de la estructura de incentivos dirigidos a los Agentes movilizada para cada una de las quince experiencias estudiadas11.

el nivel de exigencia del incentivo

El nivel de exigencia del incentivo se refiere al nivel de presión al que está sometido el Agente para cumplir con los indicadores establecidos. Se compone de dos elementos:

  • el reto metodológico y operativo al que se enfrenta para alcanzar los resultados, que se deriva del nivel de dificultad de las métricas; y,
  • el motivo para alcanzar dichos resultados, producto del esquema de pago establecido: uso, porcentajes, modalidades y frecuencia de los pagos.

b. la periferia: la estructura del instrumento de pago por resultados

La estructura del Pago por Resultados abarca:

el conjunto de actores involucrados y sus relaciones

Tipo de actores: pagadores, proveedores de servicios sociales, inversionistas, verificadores, proveedores de asistencia técnica, entre otros.

los arreglos institucionales establecidos

Esquemas contractuales u otro tipo de acuerdos (formales e informales) establecidos entre los actores y que regulan sus acciones para fines de la operación del instrumento.

los mecanismos financieros seleccionados

Cada instrumento cuenta con una estructura financiera propia, determinada por el esquema de pagos y por el marco regulatorio del país.

2.3 criterios de análisis y supuestos

Establecimos nueve criterios de análisis para guiar el presente estudio. Para cada uno de estos criterios, presentamos una explicación de su significado e implicaciones, así como el o los supuestos a los cuales se asocia. En el capítulo 3, comparamos estos supuestos con lo observado en los quince casos de estudio.

a. criterio 1: transparencia y rendición de cuentas
descripción

La transparencia se refiere, en este caso, a la existencia de procesos específicamente

dirigidos a dar a conocer al público en general información relevante acerca del programa.

Para fines de este estudio, la rendición de cuentas se define como el conjunto de mecanismos previstos para que la ciudadanía o usuarios tomen decisiones informadas respecto del uso de los servicios, y que puedan participar en algunos aspectos claves de diseño, implementación o evaluación del instrumento de Pago por Resultados.

Será importante verificar que la información permee hacia la ciudadanía en general, pues ello es una condición necesaria para poder hablar de verdaderos procesos de transparencia y rendición de cuentas.

b. criterio 2: objetivos de política pública
descripción

Identificamos dos tipos de objetivos d

e política pública que pueden asociarse a la adopción de un esquema de Pago por Resultados:

Objetivo 1: resolución de un problema social, por estar poco o mal atendido

Para fines de este estudio, definimos un problema social poco atendido como un problema para el cual:

  • no existe un expertise suficiente para atender el problema, debido a su carácter complejo y/o novedoso;
  • no se realizó el diagnóstico correcto, no se identificó el problema o se identificó con bajo entendimiento;
  • no se cuenta con los recursos suficientes para poder atenderlo adecuadamente.

Las soluciones aportadas consisten en escalar o institucionalizar un modelo de intervención existente, con éxito probado.

En el caso de un problema social mal atendido, lo definimos como aquello para el cual las administraciones públicas encargadas de atenderlo tienen fuertes deficiencias y disfuncionalidades, lo cual lleva a que la política correspondiente tenga resultados mediocres.

Las soluciones consisten en integrar una oferta de bienes y servicios ”mejorada” (más integral, por ejemplo) o bien, en mejorar la forma de planear y administrar la oferta de bienes y servicios existentes.

objetivo 2: protección de las finanzas públicas

Una de las grandes expectativas de los instrumentos de Pago por Resultados es que fomenten un uso más eficiente de los recursos y, por consiguiente, generen ahorros futuros para el gobierno comparado con el escenario “tradicional”.

c. criterio 3: monitoreo y evaluación (M&E)
descripción

El monitoreo consiste en “la recolección continua y sistemática de datos sobre indicadores

específicos. Proporciona a los gerentes y a las partes interesadas de un proyecto en curso información sobre: 1) los avances hacia el logro de los objetivos; 2) los avances en el uso de los recursos asignados” (Program in Rural M&E (PRiME), 2018, diap. 22). La evaluación se define como una “valoración sistemática y objetiva de un proyecto en curso o concluido, incluyendo su diseño, implementación y resultados.

Lo anterior, con el fin de determinar su relevancia y el cumplimiento de los objetivos, así como su eficiencia efectividad, impacto y sostenibilidad” (PRiME, 2018, diap. 25). En este contexto, la verificación operada en el marco de los instrumentos de Pago por Resultados es más afín a la evaluación que a las acciones de monitoreo.

d. criterio 4: eficacia y eficiencia
descripción

La eficacia designa el “logro de los objetivos de una intervención, por medio de la medición tanto del cumplimiento de las metas en el tiempo estipulado (oportunidad), como del volumen de bienes y servicios generados (cantidad)” (Uniandes/Rimisp, 2018. Pp. 30). La eficiencia es la “medida en que los recursos e insumos movilizados para la intervención (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente en resultados al finalizar ésta” (OCDE, 2002. Pp. 21).

e. criterio 5: innovación social
descripción

En este contexto, entendemos la innovación social como el desarrollo de nuevos modelos de intervención que permitan atender problemas sociales existentes poco o mal atendidos.


Al priorizar los resultados en lugar de los procesos para alcanzarlos, el Pago por Resultados brinda una mayor flexibilidad, autonomía y tiempo para que los Agentes puedan adaptar sus modelos de intervención según el contexto y necesidades identificadas. La generación de una base de evidencias importante como producto de la medición de métricas permite realizar estos ajustes de manera más informada y rigurosa que en las intervenciones tradicionales.

f. criterio 6: exigencia del incentivo

descripción

No contamos con información suficiente para poder estimar el nivel de dificultad de las métricas. Por ello, utilizamos como variables aproximadas el tipo de indicadores utilizados –de procesos, de resultados o de impactos-, bajo el supuesto de que los indicadores de procesos son más fáciles de reportar que los de resultados e impactos; y el número de indicadores incluidos en las métricas.

Para las estructuras de pagos, distinguimos varias categorías: aquellas que cubren la totalidad de los gastos de operación, o sólo una parte de los gastos de operación; las que cubren gastos de operación y un monto adicional “fungible”; y finalmente, los “premios o recompensa”, que no se relacionan con los gastos de operación.

Según la periodicidad y porcentaje de los pagos, podemos inferir si los Agentes tienen que adelantar la totalidad o parte de los gastos de operación con la perspectiva de recuperarlos en un plazo de tiempo más o menos largo. Una mayor cantidad adelantada, asociada a un plazo de tiempo mayor, equivale a un mayor riesgo para el Agente.

La representación de las métricas y de las estructuras de pago por instrumento está disponible en la sección 2 del compendio.

Conforme a lo anterior, definimos una escala de intensidad de los motivos, desde el motivo más laxo hasta el más estricto, en el siguiente orden:

  1. Riesgo reputacional o social;
  2. Riesgo reputacional o social, más la perspectiva de volver a participar en Bonos de Impacto en un futuro cercano;
  3. Ganancias/recursos adicionales o premios;
  4. Pago de gastos corrientes, más recuperación de gastos adelantados;
  5. Recuperación de gastos adelantados.

g. criterio 7: coordinación entre los actores
descripción

Más allá del Principal y del Agente, el instrumento de Pago por Resultados también involucra a otros actores: inversionistas, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de la sociedad civil y empresas sociales, fundaciones, centros de evaluación y proveedores de asistencia legal y técnica. En la sección 3 del compendio, presentamos cuáles son los diferentes actores partícipes de los instrumentos de Pago por Resultados estudiados.

Los quince casos estudiados se encuentran en diferentes etapas de desarrollo: desde los que fueron interrumpidos hasta los que fueron completados y escalados. Para los instrumentos que se han mantenido en el tiempo, se observa una coordinación efectiva entre los actores. Esta coordinación puede ser difícil de lograr, dado que estos instrumentos llegan a involucrar a un gran número y diversidad de actores. Las experiencias interrumpidas o que no han llevado a un escalamiento o institucionalización de un programa podrían explicarse por este tipo de dificultades.

Entre más seguros se sientan los actores involucrados de que sus expectativas y preferencias serán satisfechas, mayor será su grado de adhesión al instrumento. Su percepción de que estén informados sobre las acciones y decisiones tomadas facilitará también su coordinación.

h. criterio 8: marco legal
descripción

El marco legal es el conjunto de leyes, normas y reglamentos, sean nacionales o

internacionales, a los que están sujetos los individuos e instituciones. Dicho entorno puede implicar dificultades financieras, administrativas y contractuales a la hora de diseñar y ejecutar los instrumentos de Pago por Resultados.

i. criterio 9: contexto político y cultural

descripción

El contexto político se refiere a las relaciones de poder que existen entre las instituciones,

la sociedad civil y los individuos, y el contexto cultural, a las ideologías, tradiciones y valores compartidos por las sociedades.

3.

PRINCIPALES HALLAZGOS

3.1 transparencia y rendición de cuentas

a. transparencia

Los instrumentos de Pago por Resultados no tienen efectos significativos sobre la transparencia de los proyectos y programas, pues, aunque fomenten la producción de una mayor cantidad de información de las intervenciones y proyectos, no cuentan con estrategias de difusión de la información, misma que sólo conocen los actores involucrados.

El supuesto de la transparencia está asociado con el hecho de que el Pago por Resultados incentiva la producción de más y mejores datos sobre las intervenciones. La supervisión, el monitoreo de los avances en las métricas, y la evaluación o verificación por partes de entes independientes, son parte integrante del diseño de estos instrumentos, y llevan a la generación de información más asertiva sobre los modelos de intervención implementados, comparado con formas de intervención más tradicionales. En el caso de los Bonos de Impacto, el carácter relativamente reciente de este instrumento constituye una razón adicional para producir y difundir información entre los actores involucrados en el instrumento, y la intensidad del intercambio de información es mayor conforme el nivel de riesgo percibido.

“Sobre todo creo que es un desafío importante para la entidad que está haciendo la inversión. Permite estar alineado y abierto al ir recibiendo y mostrando los resultados. Entonces, hay todo un esfuerzo y una exigencia de ser mucho más transparente con todos los procesos que se están llevando a cabo (…) Conocíamos bien todos los aspectos y nos sentimos que siempre hubo total transparencia en la entrega de la información que se necesitaba. (…) Esto es clave porque si no es muy difícil entablar una relación con inversionistas, al ir a presentarle una estructura que es compleja, que para ellos es nueva, que es distinto a lo que ellos vienen invirtiendo actualmente se necesita toda la información. O sea, sí o sí tiene que ser totalmente transparente: no le puedes ocultar riesgos, no le puedes ocultar absolutamente ninguna derivada de este contrato”.
(cita de entrevista, 2019)

Asimismo, un mayor número de actores involucrados parece favorecer una mayor disponibilidad de la información: “Hay una cuestión de transparencia porque hay múltiples partes involucradas, sin duda, y hay un estímulo para estar más atentos al resultado.” (cita de entrevista, 2019).

Es importante no confundir estos procesos de comunicación interna, con procesos de transparencia, que involucran a la población.

En programas con participación exclusiva de actores privados, no existen factores que incentiven comunicar a la población en general la información que se va generando a lo largo de la intervención. En algunos casos, la información es, incluso, confidencial: “algunos pagadores de resultados han optado por no revelar los términos de sus acuerdos, en particular los pagos y las tasas. Esto provoca desconfianza en los Bonos del gobierno y de Impacto Social como mecanismo financiero de confianza.” (Khovrenkov, I. y Kobayashi C., 2018, Pp. 4) (traducción propia).

Los procesos que permiten obtener información relevante acerca del programa tienden a ser relacionados con obligaciones técnico-administrativas propias al proceso de externalización de servicios (licitaciones, etc.).

Ahora bien, en el caso de algunos Bonos de Impacto Social, cabe señalar que se brindó información al público para dar a conocer el instrumento, su funcionamiento y ventajas, con la finalidad de contrarrestar la percepción de que la participación de privados pudiera llevar a la privatización de servicios.

“Hubo muchas dudas sobre la privatización de la educación o la venta de escuelas, y hubo mucha confusión en el tema. Lo que hicimos fue que junto con los equipos de comunicación del Secretario de Educación y el Secretario de Gobierno elaboramos noticias y material de comunicación para explicar que estos proyectos no era privatización ni ventas de escuelas, ni que los alumnos tenían que pagar por su educación. Estuvimos mucho en comunicación con los directores regionales porque ellos serían los que preseleccionarían a las escuelas y al equipo dentro de las direcciones regionales.”
(cita de entrevista, SIB de Brasil, 2019)

b. rendición de cuentas

No hay evidencia sólida sobre el efecto positivo del instrumento de Pago por Resultados para mejorar la rendición de cuentas.

Las pocas estrategias de consulta registradas son posteriores a la intervención, y toman la forma de encuestas de satisfacción. Es el caso del PBC de Panamá, en el marco del cual el 5% del pago estuvo ligado al resultado de una encuesta de satisfacción. Sólo se observa un caso en el cual se ha llevado a cabo una consulta pública, que es el SIB de Brasil.

3.2 objetivos de política pública

a. problemas sociales y finanzas públicas
objetivo 1: contribución a la resolución de un problema social

De los quince casos revisados, ocho instrumentos están enfocados en atender problemas sociales poco atendidos, y los siete restantes, problemas sociales mal atendidos.

problemas sociales poco atendidos

En esta categoría se encuentran el PBC de Panamá, que plantea la ampliación de la infraestructura y los servicios de salud para poblaciones hasta ahora sin acceso a dichos servicios; los PBC mexicanos “Clínicas del Azúcar” y “DiabetIMSS”, ambos con el objetivo de atender de forma más integral el problema de la diabetes en México; el Híbrido de México “Escalera” y el SIB de Brasil, con objetivos relacionados con la reducción la deserción escolar; el SIB de México, que también plantea una problemática hasta ahora no tomada en consideración por el gobierno12; y los DIB de Perú, en el marco de los cuales se busca escalar una intervención enfocada a la producción y comercialización de cacao y café.

problemas sociales mal atendidos

Corresponde a los casos siguientes: los PBT de Argentina y República Dominicana, que van de la mano con reformas al sector salud; el DIB de Chile, que propone mejorar los modelos actuales de aprendizaje de lectura y redacción de los niños; el SIB de Argentina y los SIB de Colombia, con una propuesta de nuevas políticas de inserción laboral; y el PBT de Perú, que propone mejorar la gestión de los servicios educativos.

objetivo 2: enfoque de finanzas públicas

Esta percepción está presente en los SIB de Colombia, el SIB de Brasil y el PBC de México “DiabetIMSS”; y, en menor medida, los SIB de México y Argentina. El SIB de Brasil corresponde al único programa para el cual tuvimos acceso, en el marco de esta investigación, a una valoración monetaria de los potenciales ahorros fiscales producto de la intervención. Se reconoce el impasse al que ha llegado el conjunto de programas tradicionales para reducir la deserción escolar, lo cual es interpretado como un derroche de recursos públicos.

“Estos mecanismos [-los SIB-] son una medida para permitir un mayor impacto con los recursos utilizados en la escuela. Por lo tanto, para un determinado presupuesto disponible, se pueden graduar más estudiantes a través de una intervención que al mismo tiempo busca reducir la evasión y el fracaso. Esto quiere decir que se espera que se reduzca el costo por estudiante graduado con la intervención.”
(Secretaria de Estado da Educação, Governo do Estado de São Paulo, Pp.71, 2018)
(traducción propia del portugués)

En cuanto al programa PBC de México “DiabetIMSS”, se impulsó a raíz de severos problemas financieros que limitaban el alcance de los modelos de atención a la diabetes; por la magnitud de este problema, se considera que esta enfermedad representa un riesgo fiscal importante para el país. En el caso del SIB de Argentina, un argumento para su adopción son los costos al erario público que genera el carácter informal del empleo de una persona activa: “con una inversión mayor en ese momento inicial, te ahorras el valor presente de todos los subsidios que pagarías si la persona cae en el nivel informal” (cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019).

b. otros objetivos: promoción del instrumento y atracción de recursos

objetivo 3: énfasis en la promoción del instrumento de Pago por Resultados

“Hay una alta expectativa de poder mostrar públicamente que el modelo funciona, que es posible juntar inversores privados a la política pública y que eso tiene un impacto positivo en la gestión y que puede mejorar la calidad de vida de las personas. La expectativa central tiene que ver con eso para que la herramienta sea replicada.”
(cita de entrevista, 2019)

“Usualmente nadie quiere tener…digamos, una historia triste de contar; porque nuestra principal meta como inversionistas de impacto es contar historias agradables. Debido a que tenemos el imperativo de financiar proyectos de impacto, queremos que nuestro proyecto sea exitoso, antes que nada.”
(cita de entrevista, 2019)

Con este objetivo, se busca experimentar y probar con una herramienta de Pago por Resultados para su futura institucionalización o réplica, sea con la intención de mejorar la gestión pública o para fomentar la innovación social.

Está muy presente en los Bonos de Impacto, en los cuales prevalece la percepción de que el instrumento es una solución eficiente para mejorar los resultados de la política13; por ello, se debe de garantizar a priori el éxito de la intervención. Esto puede implicar ciertas concesiones en cuanto a la calidad de las metas de política pública, tales como:

  • Objetivos de focalización débiles, que no busquen llegar a la “base de la pirámide”, para reducir la complejidad del problema a atender.
  • Métricas relativamente fáciles de cumplir por parte de los proveedores.
  • Indicadores de procesos y actividades, más que de resultados o impactos.

Los puntos 1 y 2 han sido identificado en la literatura de referencia sobre los Bonos de Impacto Social como un posible efecto perverso del instrumento, y se describe como el cherry picking (OCDE, 2016).

En esta categoría entran los programas impulsados por las agencias de cooperación y organismos internacionales. Entre otros, destacan el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo por medio del BID-Lab, la Cooperación Internacional Suiza14 y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

En los PBC y PBT de Panamá, República Dominicana y Argentina, el Banco Mundial buscó fomentar los esquemas de Pago por Resultados para mejorar la gestión por parte de las administraciones públicas.

Los otros donantes listados están más interesados en los esquemas que movilicen la inversión de impacto, con discursos más cercanos al tema de la innovación social. El Banco Interamericano de Desarrollo participó en los SIB de Colombia, Brasil, Argentina, México y en el PBC de México “Clínicas del Azúcar”. La Cooperación Internacional Suiza fue un actor importante en el desarrollo del instrumento adoptado por Clínicas del Azúcar –a través de la Agencia Suiza para Cooperación y el Desarrollo (SDC)-, y en el marco de los SIB de Colombia –a través de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO). USAID participó en el Programa Alcance de Fundación Escalera.

objetivo 4: atracción de una mayor cantidad de recursos para el problema social considerado

Este objetivo consiste en la recaudación de fondos, o bien, la obtención de financiamientos internacionales15. La agenda propia del donante puede propiciar que la adopción del esquema de Pago por Resultado esté más enfocada en demostrar la efectividad del instrumento que en mejorar la atención a un problema social. Por esta razón, este objetivo muchas veces se cruza con el objetivo de promoción del instrumento.

El DIB de Perú, Híbrido de México “Escalera”, PBC de México “Clínicas del Azúcar” corresponden a estrategias de recaudación de fondos, y los instrumentos relacionados con préstamos del Banco Mundial (Argentina, Perú y República Dominicana), a la obtención de financiamientos internacionales.

c. yuxtaposición de objetivos

Los cuatro objetivos no son mutuamente excluyentes. Eso se evidencia en la gran variedad de discursos, expectativas e intereses recogidos en el marco de las entrevistas. Estas expectativas pueden variar de un actor a otro y evolucionar a lo largo de la intervención.

Cuando conviven más de un objetivo, puede verse afectada la coherencia del proyecto o programa. Así, es posible que una parte de los actores busquen promover el instrumento y demostrar su efectividad en un corto plazo, mientras que otros prioricen el logro de resultados sociales ambiciosos con una intervención de largo plazo.

3.3 monitoreo y evaluación

a. creación y consolidación de capacidades

La ejecución del instrumento refuerza las capacidades de los gobiernos o de los proveedores de servicios para el monitoreo y seguimiento de sus actividades, e incentiva la implementación de sistemas de información.

Un ejemplo muy ilustrativo es el PBT “Compromisos de Desempeño” de Perú. Implementado desde el 2014 por el Ministerio de Educación de Perú, consiste en un esquema de premios a las Unidades de Gestión Regionales equivalente al 2% del presupuesto de estas instancias. Para su operación se conformó, al interior del Ministerio de Educación, una nueva área especializada en la definición de indicadores, su difusión, y la verificación de los resultados reportados (la Unidad de Financiamiento para el Desempeño). Esta Unidad desarrolló un expertise único en el Ministerio, que ha permeado en otras áreas técnicas involucradas en el proceso, y, en mayor medida, en las Unidades Regionales e Instituciones Educativas16.

En los casos más exitosos, el Pago por Resultados puede llegar a promover estrategias de revisión y mejora constante del programa, con una evolución de las métricas conforme a las necesidades detectadas.

Así, la actualización anual de los Compromisos de Desempeño del Ministerio de Educación de Perú viene de la mano con una revisión periódica de los retos a los que se enfrenta la política educativa, y propone soluciones concretas a estos restos. En el caso del PBT de Argentina, implementado a partir del año 2004, el instrumento de Pago por Resultados se ha ido sofisticando y mejorando conforme el programa haya ido ampliando su gama de servicios (Ministerio de Salud de la Nación de Argentina, 2014).

b. capacidades previas

“Obviamente es más fácil trabajar con alguien que trae la mentalidad de medición permanente que con alguien que no lo haya hecho y que nunca haya funcionado así.”
(cita de entrevista, 2019)

Para que las habilidades y actividades de M&E se refuercen a raíz del instrumento, es necesario que el gobierno y/o el proveedor de servicios cuenten con capacidades mínimas para poder hacer frente a las exigencias impuestas por el Pago por Resultados. Por ejemplo, la cultura de registro y monitoreo de los sectores de salud y educación los hacen más propensos para apropiarse de estas herramientas.

En el caso de los Bonos de Impacto, se privilegia la selección de proveedores que ya estén midiendo los resultados y/o impactos de su intervención17, con una prospección ex ante de modelos de intervención ya comprobados.

En el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño, esto no siempre es así. Para el PBC de Panamá, la estructura de Pago por Resultados sobrepasaba las capacidades reales del gobierno y de los proveedores de servicios. El Banco Mundial reconoce que el diseño del programa era muy complejo, y que no se tomaron en cuenta las limitaciones de los organismos de ejecución en términos de recursos humanos y económicos (Banco Mundial, 2015)18.

También es necesario que los operadores tengan mucha claridad en cuanto a la matriz de marco lógico y teoría del cambio del programa o proyecto. Los programas mejor diseñados y conceptualizados tendrán más posibilidades de contar con métricas más oportunas. Para el caso de Panamá, un diagnóstico erróneo del estado del sector salud condujo al diseño de procesos de planeación y seguimiento difíciles de operar: “la segunda parte del objetivo -planificación estratégica, mecanismos de regulación y monitoreo- era demasiado ambiciosa, dados los recursos y el contexto institucional del proyecto” (traducción propia del Inglés, The World Bank, 2015). En el SIB de México, se argumenta que faltó mayor claridad sobre el problema de política a atender para que el instrumento pudiera prosperar:

“Eso [-el empoderamiento de las mujeres-] no representa un problema social como tal, por lo que ya desvirtuaste el objetivo original del Bono como se planteó en Inglaterra. Creo que ese es un problema que no se definió en el Bono de Jalisco, o sea, creo que es algo que no quedó al 100 por ciento solucionado. Creo que tenemos que encontrar problemas más específicos.”
(cita de entrevista, SIB de México, 2019)

c. integración con las estrategias existentes

Para que el sistema de M&E implementado con el Pago por Resultados sea funcional, es necesario que se articule, y no se sobreponga, a las estrategias de M&E existentes.

Existen dos formas de lograrlo:

  • Los indicadores sujetos a pago forman parte de un conjunto de indicadores más amplio, producto de un ejercicio de construcción de la Matriz de Marco Lógico: PBT de Perú, PBC de México “Clínicas del Azúcar”, SIB de Brasil y PBT de República Dominicana;
  • Las métricas fungen como los indicadores de seguimiento únicos de la intervención: SIB de Brasil, DIB de Chile y SIB de México.

En el caso de Panamá, se desarrolló un sistema de información desvinculado de los existentes, lo cual “(…) contribuyó a la percepción de separación entre las Organizaciones Extrainstitucionales [OE] y la red de proveedores de salud pública. Durante las visitas médicas, las OE tuvieron que operar con los dos sistemas en paralelo, ambos operados manualmente: el sistema de información de las OE y el sistema de información del proyecto (…)” (The World Bank, 2017) (traducción propia del inglés).

El instrumento de Pago por Resultados no debe crear la “necesidad” de las actividades de M&E; esta demanda tiene que existir desde antes, para fines muy internos y propios de cada institución19. Entre más funcional sea la estrategia de M&E de una organización, surgirán mayores probabilidades de que esta se apropie y aproveche las nuevas prácticas y actividades generadas a raíz de la implementación del instrumento de Pago por Resultados.

d. planeación

El fortalecimiento de los procesos de M&E permite mejorar la calidad e intensidad de las actividades de planeación.

La implementación del instrumento incentiva las reuniones de trabajo en las cuales los diferentes actores involucradas discuten, negocian y valoran qué resultados desean obtener. Esto es más evidente en los Bonos de Impacto, pues los proveedores de servicios tienen que perfeccionar sus modelos de intervención para reducir la percepción de riesgos por parte de los inversionistas: “Nos ha implicado un proceso de sistematización para generar información, mayores reuniones y conversaciones, reflexiones más profundas en cuanto a cómo lo vamos a lograr y a cómo se va a certificar nuestro programa a medida que vaya implementándose” (cita de entrevista, 2019).

Esta forma de planear las acciones pocas veces tiene lugar de forma tan estructurada en los esquemas tradicionales, en especial tratándose de programas gubernamentales; los indicadores suelen ser formulados con poco tiempo y recursos para las actividades de planeación y seguimiento, y con un fuerte sesgo profesional hacia la revisión de los procedimientos.

3.4 eficacia y eficiencia

a. eficacia

“Por lo menos, si no te vuelve eficiente en términos de hacer las cosas mejor, por lo menos te deja bien claro que son las cosas que estás haciendo mal.”
(cita de entrevista, 2019)

Conjuntamente con la introducción de prácticas de M&E, la mejora de la eficacia es ciertamente el beneficio más reconocido por el conjunto de personas entrevistadas, de forma casi unánime.

No obstante, después de una revisión exhaustiva de los casos presentados, no se cuenta con datos duros ni tampoco estadísticas que permitan verificar este punto.

Existen dos formas de evaluar la eficacia:

  1. Estudiar cómo evolucionan los indicadores asociados a pagos a lo largo de la intervención;
  2. Comparar el valor de estos indicadores, antes y después de que se ponga en marcha el instrumento.

La poca disposición de información sobre el comportamiento de los indicadores antes del lanzamiento de un instrumento vuelve prácticamente imposible la comparación del antes y después. La revisión de los indicadores a lo largo de la intervención es más factible, no obstante, depende en gran medida de la duración del proyecto o programa, así como del mantenimiento de las mismas métricas año tras año; la poca duración de los proyectos revisados no permite llevar a cabo este tipo de análisis, a excepción de unos cuantos casos (PBT de Perú y de Argentina).

b. eficiencia

No hay evidencia cuantitativa ni cualitativa suficiente para establecer con certeza que el esquema de Pago por Resultados tiene un efecto en la eficiencia de los programas, y las metodologías para evaluar la eficiencia varían de un caso a otro.

En cuanto a los costos, en la mayor parte de los casos, se estima el volumen de los gastos de operación. Para los beneficios, se puede realizar una evaluación del ahorro futuro para la Hacienda Pública (escenario con el instrumento versus Business as Usual) o a cálculos econométricos del resultado social (estimación del costo de una vida, de la aportación al PIB de una persona económicamente activa, valor de los servicios ambientales, etc.).

Ahora bien, identificamos que estos instrumentos generan costos adicionales en comparación con los esquemas tradicionales, de dos tipos: 1) costos de monitoreo, evaluación y verificación20; y 2) costos de gestión y servicios especializados21. La siguiente cita refleja la preocupación de ciertos actores en cuanto al volumen alcanzado por estos gastos: “La estructura como está planteada es cara, desde el punto de vista que tiene muchos inversores, tienes muchas organizaciones sociales y todo genera un costo” (cita de entrevista, 2019). Dichos costos tienden a incrementar acorde a la complejidad del instrumento, y a disminuir conforme a su maduración (supuesto de la economía de escala)22.

3.5 innovación social

a. nuevos modelos de intervención

En los casos revisados, el instrumento no viene acompañado de una intervención innovadora. La implementación del instrumento coincide con la ampliación de una intervención ya en curso, o se formulan proyectos o políticas basados en experiencias previas.

Dado el esquema contractual de estos instrumentos, ya se tiene conocimiento a priori de las actividades y del monto que será gastado por el proveedor de servicios para alcanzar los resultados esperados, lo que deja muy poco espacio para la experimentación y, por consiguiente, para la innovación.

Esto es congruente con los hallazgos de Brookings en su publicación del 2015: “¿Los bonos de impacto fomentan la innovación? En su mayoría no, pero hasta cierto punto sí, ya que los servicios se han proporcionado bajo nuevas combinaciones, a nuevas poblaciones o en nuevos entornos” (Brookings, 2015. pp. 43) (traducción propia).

b. ajustes en el modelo de intervención

Aunque el Pago por Resultados no fomente la innovación social, tanto la mayor flexibilidad operativa como el mejor acceso a evidencias que derivan de su adopción, sí permiten la realización de ajustes a modelos de intervención existentes, como es el caso del Híbrido de México “Escalera”, el DIB de Chile, el PBC de México “Clínicas del Azúcar” y los SIB de Colombia.

“La flexibilidad que se le da a los proveedores de servicios [se traduce en que] ya no es el gobierno diciéndoles actividad por actividad lo que tienen que hacer, sino dándoles la libertad de (…) que [ellos] puedan descubrir cuáles son esas mejores prácticas, esas rutas de empleo que son más eficientes. Entonces, también ellos hacen lo que mejor saben hacer, que es emplear gente.”
(cita de entrevista, SIB de Colombia I y II, 2019)

Este mayor margen de acción permite hacer mejor uso de las capacidades de los actores. En el caso del DIB Perú, “el [DIB] obliga a los donadores a pensar sobre qué es realista y qué es lo que quieren. Los donadores usualmente piensan en los procesos y no en los resultados, le tienen que dar más espacio a los implementadores para que hagan su trabajo. Los implementadores tienen que ser más realistas sobre lo que pueden ofrecer.” (cita de entrevista, DIB de Perú I, 2019).

3.6 exigencia del incentivo

a. tipo de métricas
negociación de las métricas

El poder de negociación de los Agentes para diseñar las métricas podría influir para reducir el nivel de dificultad de las métricas. Este poder es bajo para los PBT, pues el Principal y los Agentes son entidades públicas relacionadas entre ellas desde la propia estructura organizacional del gobierno. El Agente no tiene la opción de “no adherirse” al instrumento, y su poder de negociación depende en gran medida de su grado de autonomía. En los Bonos de Impacto, los Agentes tienen un mayor poder de negociación, que depende de su nivel de participación en la etapa de diseño del proyecto. Si el proveedor es invitado a participar “de forma temprana”, su poder de negociación es más importante, pues cuenta con la información técnica requerida para el diseño de las métricas.

Los DIB de Chile y de Perú brindan ejemplos de Agentes con un poder de negociación fuerte. En Chile, Fundación Crecer con Todos participó proveyendo conocimientos sobre el sector y el modelo de intervención. En Perú, se tuvo un involucramiento muy fuerte de los productores de café y cacao:

“Nosotros estamos teniendo metas bien prudentes (…) Venimos trabajando más de 2 años en esta formulación para ver la estadística de las metas, entonces por este medio estamos dando la definición de las informaciones para ver cómo han ido evolucionando las metas que hemos planteado, y con esto ya definirlas y poder hacer un buen trabajo, porque si ponemos metas altas, para exigir que el productor cumpla va a ser en vano.”
(cita de entrevista, DIB de Perú, 2019)

nivel de dificultad de las métricas

La totalidad de los esquemas incluyen indicadores de resultados. Los Instrumentos Basados en Desempeño contemplan, además, indicadores de procesos, mientras que los Bonos de Impacto utilizan indicadores de impacto. Los esquemas cuyos indicadores corresponden a procesos y resultados, presentan un número elevado de indicadores; este número es menor para los esquemas con indicadores de resultados e impactos. Los esquemas que reportan sólo indicadores de resultados son los que menos indicadores incluyen; el nivel de dificultad de las métricas es, entonces, menor que para los otros instrumentos.

Lo anterior nos indica que el Principal está más involucrado en los procesos operativos en el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño, que en el caso de los Bonos de Impacto; para estos últimos, el Principal está más interesado en la obtención de un número acotado de metas.

b. estructura de pagos y motivos de los Agentes23

En el Anexo 6, presentamos la intensidad del motivo estimada para cada uno de los instrumentos. Una parte de los Bonos de Impacto prevén el financiamiento anticipado de la totalidad del capital requerido para las operaciones; en estos casos, el riesgo del Agente 2 es mucho menor que para los Instrumentos Basados en Desempeño24. Hablamos de riesgo reputacional o social, asociado al hecho de que el no cumplimiento de resultados genera cierta presión por parte de los inversionistas y afecta la reputación del Agente 2. Otro motivo para los Agentes 2 consiste en la perspectiva de volver a participar en nuevos Bonos de Impacto en el futuro (caso del DIB de Perú I, DIB de Chile y SIB de Colombia I). En la cita siguiente se ilustra la forma en la cual un proveedor puede llegar a percibir el riesgo reputacional:

“si no se cumplieran [las metas] nosotros perderíamos una oportunidad muy buena porque ya no seguiríamos como una referencia para nadie […] y entonces no queremos quedar mal. Nosotros hemos ganado prestigio, hemos ganado mucha imagen internacionalmente, y eso no queremos perderlo. Nuestra seriedad está acorde y queremos mantenerla.”
(cita de entrevista, 2019)

3.7 coordinación entre los actores

a. elementos que influyen en la efectiva coordinación de actores

Los elementos mencionados influyen en la efectiva coordinación de los actores, porque permiten generar confianza y facilitar la comunicación. La presencia de estos elementos y su combinación determinan el grado de coordinación entre los actores. Algunos dependen de factores que no están bajo el control de los actores: la aspiración de largo plazo, el pertenecer a un mismo ecosistema o el contar con un liderazgo movilizador. Otros sí pueden ser controlados por los actores: el intermediario funcional, los mecanismos adecuados de comunicación y la adecuación de las instituciones involucradas.

aspiración de largo alcance

Hace referencia a una expectativa o motivación compartida entre los actores que va más allá de la implementación del instrumento, contribuyendo a que cada actor haga caso omiso de sus intereses particulares para adherir a un proyecto colectivo. Así, se genera la percepción de que sea muy probable que la colaboración se mantenga en un largo plazo, y que, probablemente, se pueda institucionalizar el instrumento, lo cual fomenta la confianza y facilita la coordinación25.

En el caso del PBT de Perú, la aspiración de largo alcance consiste en garantizar una educación pública universal y de buena calidad; coincide entonces con el mandato oficial del Ministerio de Educación. En el caso del DIB de Chile, si bien la intencionalidad de política pública está dirigida a la educación infantil, otra motivación importante para su lanzamiento reside en la posibilidad de institucionalizar el instrumento.

“Lo que más se hizo fue lobbying para poder presentar esto y para poder meter a gobierno, porque lo que nos interesaba a nosotros es que el gobierno lo tome como modelo y lo vea realmente factible y que esto no se quede como una promesa de la Presidencia.”
(cita de entrevista, DIB de Chile, 2019)

pertenencia a un mismo ecosistema

El pertenecer a las mismas redes sociales/profesionales, o el haber colaborado de forma previa, crea un mayor grado de confianza entre los actores. Esta situación es más propia de las iniciativas relacionadas con el mundo de la inversión de impacto. Es el caso del PBC de México “Clínicas del Azúcar”, del DIB de Chile, del DIB de Perú II y de los SIB de Colombia. Por ejemplo, en el PBC de México “Clínicas del Azúcar”, los actores claves pertenecen al ecosistema de la inversión de impacto: adhirieron al objetivo del proyecto a partir de visiones e intereses similares26.

liderazgo movilizador

La figura de líder del proyecto facilita la alineación de los demás actores, al colocarse como un whip o generador de confianza -caso del PBC de México “Clínicas del Azúcar”, los SIB de Colombia, el DIB de Chile, el PBT de Perú y el SIB de Argentina. Este actor puede, o no, ser el intermediario.

Cuadro 3. Número y tipo de métricas por instrumento

Fuente: Elaboración propia.

El papel del Departamento de Prosperidad Social (DPS), para el primer Bono de Colombia, y de la Alcaldía de Cali, para el segundo Bono, ejemplifican lo anterior. Como elemento de contexto, cabe señalar que los SIB en Colombia se han estructurado en el marco de SIBs.CO – Programa de Bonos de Impacto Social en Colombia, liderado por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el Laboratorio de Innovación del Grupo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-Lab), la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) y Fundación Corona. De manera particular, el DPS adoptó la premisa de que se podría impulsar una mayor cantidad de proyectos sociales si el país contara con una herramienta de cofinanciamiento con el sector privado; por lo que ha sido, además del copagador del SIB I, uno de los principales impulsores del programa SIBs.CO, junto con el BID y la SECO, y se ha involucrado activamente para la institucionalización del instrumento. Su liderazgo ha contribuido en la coordinación de actores a nivel nacional para lograr estos avances.

intermediario funcional

Es un actor cuyas acciones – la procuración de fondos, la definición de la estructura legal y financiera, la gestión de los actores, la gestión de los recursos emitidos por los pagadores de resultados, entre otros (Brookings, 2015, Pp. 7) – permiten reducir la percepción de riesgos y nivelar la cantidad y calidad de información con la que cuentan los actores.

Está presente en once de los quince casos estudiados, siendo un elemento clave para el correcto funcionamiento de los Bonos de Impacto. Para los Instrumentos Basados en Desempeño, consideramos como intermediarios a aquellos actores que median la relación entre el Principal y el Agente; a diferencia de los Bonos, no intermedian con los demás actores, y su presencia no determina el éxito del instrumento.

canales de comunicación

Corresponden a los medios, tanto formales como informales, a través de los cuales los actores comparten y transmiten información entre ellos. Están presentes en todos los casos estudiados, siendo el principal responsable de su correcto funcionamiento, para los Bonos de Impacto, el intermediario. En el caso de los Instrumentos Basados en Desempeño, el diseño de los canales de comunicación depende en gran medida de la estructura organizacional de las instancias involucradas.

adecuación de las instituciones involucradas

La correcta selección de las instituciones de gobierno y de los actores es de crucial importancia para la coordinación. Deben de contar con el mandato y las facultades para hacer frente a las exigencias de decisión y ejecución del instrumento.

Como contraejemplo, el pagador por resultados para el Híbrido de México “Escalera”, el DIF, es una institución gubernamental mexicana descentralizada que se enfoca en el bienestar de la familia y que no cuenta con ningún mandato oficial sobre el tema educativo. En el caso del PBC de Panamá, se diseñó sin tener en cuenta la capacidad de los organismos de ejecución, que presentaban fuertes debilidades de gestión y administración.

b. consecuencias de una mala coordinación

Para aquellos casos en los que la coordinación de los actores se vio dificultada, se observa que los instrumentos no pasaron de la etapa de diseño, que su ejecución fue interrumpida, o que no fueron escalados.

En el caso del SIB México, su terminación anticipada se debió en gran medida al cambio de gobierno. En el caso del Híbrido “Escalera”, el instrumento del Pago por Resultados estuvo activo durante dos años, hasta que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) decidiera retirarse del proyecto. Entre los posibles motivos de su retiro, se evocan problemas de liquidez, un eventual caso de corrupción, reajustes de los funcionarios a cargo de la institución, y una erosión del vínculo interpersonal entre la ONG y el personaje político que había permitido, en su momento, las gestiones correspondientes.27

3.8 marco legal

a. colaboración público-privada

Aunque los países cuenten con previsiones legales para la contratación público-privada, no siempre es posible aplicarlas para los instrumentos de Pago por Resultados. Esto es por la participación de inversionistas y organizaciones de la sociedad civil, quienes pocas veces cuentan con una regulación propia para la recepción de fondos públicos28; pero también, por la dificultad inherente de los marcos legales para las Asociaciones Público-Privadas, que realmente están diseñadas para proyectos mucho más grandes de inversión.
Los participantes del SIB de Brasil plantearon dos opciones: el diseño de una ley federal dirigida a regular el modelo de Bono de Impacto, y la incorporación del Bono de Impacto en contratos administrativos existentes. El enfoque legal implicaba un proceso bastante complejo, largo y que requería del apoyo parlamentario, por lo que se privilegió la segunda alternativa29.

Otros países cuentan con entorno legales más adecuados para la colaboración público-privada. Es el caso de “Colombia, junto con Chile, [que] tiene el primer lugar de la clasificación del Índice Infrascopio 2017, lo cual significa que es un país totalmente preparado y viable para la implementación de Asociaciones Público-Privadas. Ambos países tienen más de 25 años de experiencia al respecto y sus marcos regulatorios están bien desarrollados para permitir este tipo de esquemas” (cita de entrevista, 2019). No obstante, ambos países siguen enfrentándose a retos normativos particulares para la implementación de los Bonos de Impacto; por ejemplo, para aplicar la normatividad de las Alianzas Público-Privadas a sectores que no sean transporte o infraestructura.

En el caso de México, un estudio de Brookings y Ethos realizado en 2017 concluye que la Ley de Asociaciones Público-Privadas podría convertirse en un marco legal apto para la puesta en mucha de Bonos de Impacto, en particular porque ayudaría a reducir la percepción de riesgos por parte de los inversionistas. No obstante, se establece que “sus altos costos de transacción y el hecho de que exige análisis técnicos que pueden no ser relevantes para un Bono de Impacto (por ejemplo, del tipo ambiental) podrían no hacer atractiva su implementación” (Brookings y Ethos, 2017).

b. comprometer recursos a futuro

El poder comprometer recursos a futuro es uno de los principales retos identificados. Ante los marcos legales desfavorables, es necesario llegar a arreglos en las relaciones contractuales entre los actores, siendo la instauración de fideicomisos y fondos especiales una de las principales alternativas propuestas.

Algunos marcos legales sí prevén explícitamente la realización de Pagos por Resultados por parte de los gobiernos, sobretodo para los Instrumentos Basados en Desempeño. En República Dominicana, la ley sobre Regulación Salarial del Estado autoriza el Pago por Resultados para los salarios de la función pública30; mientras que, en Perú, la Ley de Presupuesto Público de cada año funge como marco normativo de los Compromisos de Desempeño31.

En otros casos, los entornos legales son más ásperos y fungen como una barrera a veces muy difícil de rebasar. Una de las justificaciones por las que se canceló el SIB de México es la adversidad del entorno legal. En Colombia, existe una figura legal denominada “vigencias futuras” que permite comprometer recursos a futuro; sin embargo, su gestión es compleja, tanto en términos administrativos como políticos. Por lo anterior, en el marco de los SIB de Colombia I y II, no se acudió a esta figura, sino que se decidió que el gobierno pagara por los resultados del primer año de implementación (50% del monto), mientras que los meses restantes (el 50% restante) fueron cubiertos por el BID-Lab con recursos de la SECO.

A partir de la experiencia de los dos primeros SIB de Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 incluye en sus bases la creación de un Fondo de Pago por Resultados. Ello tiene como finalidad superar diversas limitaciones entre las que se encuentran, además de las vigencias futuras, la poca información sobre precios y resultados de inserción laboral, la falta de monitoreo y evaluación para medir los impactos y resultados de las políticas públicas, y varias barreras legales.

Este Fondo de Pago por Resultados, diseñado por el BID- Lab, la SECO, el DPS y Fundación Corona, iniciará con la implementación de varios Bonos de Impacto Social en el sector del empleo, que se contratarán de manera simultánea por medio de una convocatoria para que potenciales operadores e inversionistas presenten propuestas innovadoras. Empezará a operar en 2020, y se espera que permita la escalabilidad y replicabilidad de los SIB. Con ello, se están generando muchas expectativas, como lo muestra la cita de entrevista siguiente: “Para mover el mercado [de lo Bonos de Impacto] sí se necesita algo mucho más contundente, y esperamos que el Fondo pudiera tener ese rol ya de llamar esas propuestas, y de pronto que salgan unas nuevas organizaciones que no conozcamos [y] que tengan el interés” (cita de entrevista, SIB de Colombia I, 2019).

c. levantamiento de los fondos

La estructura financiera de los instrumentos tiende a ahuyentar a los financiadores, y las organizaciones del sector filantrópico se enfrentan a restricciones para poder participar como inversionistas.

Un ejemplo interesante es el DIB de Chile, cuyo mecanismo de levantamiento de fondos implicó la creación de una Sociedad por Acciones (SpA), nombrada 3S SpA, para responder a las restricciones legales y administrativas:

“El tema legal-tributario era una incógnita porque no teníamos claro en lo que nos estábamos metiendo cuando decidimos ir, ni la forma en que se iba a pagar, ni cómo se iba a estructurar. La mesa de abogados que asesoró para hacer el contrato fue proponiendo distintas alternativas hasta que se llegó a la que se está implementando en este momento.”
(cita de entrevista, DIB de Chile, 2019)

La 3S SpA es una entidad en la cual los inversionistas privados aportan capital bajo la forma de acciones financieras. La Fundación San Carlos de Maipo, gestor del DIB, también cuenta con una parte (aunque mínima) de estas acciones, con el propósito de poder tener intervención directa en la gestión de la Sociedad32. De esta forma, “lo que logra la figura de tener participación de acciones, es que en la medida en que se obtiene los resultados, los pagadores finales van a pagar por esos resultados a esta Sociedad“ (cita de entrevista, DIB de Chile, 2019). Además, esta estructura independiente está encargada de las relaciones entre los actores participantes, de la firma de los contratos y de gestionar los flujos financieros del DIB. Su creación contribuye a reducir la carga administrativa para los inversionistas, al no estar ellos directamente involucrados en el pago al proveedor del servicio.

Asimismo, el carácter no lucrativo de las fundaciones33 funge como una barrera para que participen como inversionistas, pues la recepción de un retorno por la consecución de los resultados tiende a ir en contra de su naturaleza jurídica. Lo anterior puede tener efectos contraproducentes para la concreción de un Bono de Impacto, porque las fundaciones son en general mucho más dispuestas en realizar semejantes operaciones que los propios inversionistas, dado su mandato y conocimiento de los sectores sociales.

Por ejemplo, en el SIB de Argentina, Fundación Alimentaris quiso participar como inversionista en el fideicomiso establecido para operar el instrumento, pero las autoridades de regulación fiscal del país establecieron que:

“No sólo no iba a reconocer que este fideicomiso tenía un fin especial, social y diferente a lo que es un fideicomiso financiero, ergo haciéndolo viable para que las fundaciones pudieran invertir; sino que, además, si es [que] una fundación invertía, ponía en riesgo su extensión fiscal de manera retroactiva.”
(cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019)

Como alternativa, esta fundación participó subsidiando el costo de la garantía para proteger el capital de los inversionistas.

3.9 contexto político y cultural

a. voluntad política

La voluntad política es clave para la efectiva puesta en marcha de los programa o proyectos.

Los casos en los cuales observamos un fuerte respaldo político son el SIB de Argentina, los SIB de Colombia, y los PBT de Perú, Argentina y República Dominicana. En el caso de los SIB de Colombia, su implementación responde a una intencionalidad que rebasa el problema social a atender, y que es, promover y desarrollar los esquemas de SIB en el país. Los distintos actores, y en particular el gobierno, analizaron desde etapas tempranas las mejores maneras de replicar el esquema para atender otros problemas sociales.

b. percepción de grupos de interés y de la ciudadanía

La inclusión de actores privados suele generar inquietud en la ciudadanía y grupos sociales, al ser interpretados como intentos de privatización de la provisión de servicios públicos.

La animosidad de ciertos grupos de interés puede incluso ser un factor detonante para la cancelación de programas o proyectos. Es el caso del SIB de Brasil, que fue criticado ampliamente por la Red de Escuelas Públicas y Universidades (REPU), bajo el argumento de que consiste en una forma de privatización de la educación. En el caso del programa DiabetIMSS, el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS) manifestó su inconformidad con el instrumento, pues implicaba la subrogación de servicios de salud a empresas privadas.

Asimismo, actores de los Bonos Impacto de Argentina, Brasil y Chile señalaron la necesidad de explicar las características de estos instrumentos ante la tendencia a asociarlos con intentos de privatización. La palabra “Bono” remite a un universo semántico que convoca a instrumentos de deuda pública. Por esta razón, Brasil y Chile evitaron este término, y designaron estos instrumentos como Contratos de Impacto Social; en Argentina, se habla de Vínculo de Impacto Social:

“las personas se quedaban trabadas en el instrumento financiero en vez de preocuparse por la herramienta de política pública. Entendieron que bond en inglés hacía más referencia al vínculo que se genera entre el sector privado, las ONG, el sector público para mejorarle la vida a los chicos que al tipo de herramienta financiera. Por eso lo llamamos Vínculo y no Bono.”
(cita de entrevista, SIB de Argentina, 2019)

Conclusiones y recomendaciones

Los instrumentos de Pago por Resultados son mecanismos muy poco conocidos, utilizados de forma relativamente reciente por el sector filantrópico, agencias de la cooperación internacional, gobiernos y proveedores de servicios sociales. Si bien suelen considerarse como modelos innovadores, en los hechos, se tiende a confundir el carácter relativamente reciente de estos instrumentos, con su potencial innovador.

Esta investigación aporta insumos para avanzar en el debate sobre estos instrumentos. Plantea la pregunta de si representan una mejora para la gestión pública en comparación con los esquemas tradicionales.

Una parte de las experiencias estudiadas son propias del mundo de las ONG y del sector filantrópico; en estos casos, el esquema de Pago por Resultados interviene como una estrategia de recaudación de fondos. Otro conjunto de proyectos se enmarcan en la labor de los gobiernos y sus administraciones públicas; son los de mayor interés para la gestión pública.

Pago por Resultados: gestión pública y transparencia

Encontramos que, de manera general, los instrumentos de Pago por Resultados contribuyen efectivamente a mejorar la gestión pública, pues su adopción viene acompañada del reforzamiento de los procesos de monitoreo y evaluación. Constituyen una forma concreta de promover algunos preceptos de la Nueva Gestión Pública, y en particular, los principios de gestión basada en resultados. En algunos casos, podrían ser considerados, incluso, como una estrategia avanzada de presupuesto basado en resultados.

Vía la consolidación de los sistemas de M&E, los instrumentos de Pago por Resultados permiten fomentar las habilidades de planeación de los actores, mismas que son cruciales para visiones de política de largo plazo. No obstante, sólo pueden aplicarse a proyectos que generen resultados en un plazo relativamente corto, de tal forma que su adopción no es compatible con la búsqueda de cambios más estructurales.

Ahora bien, otros supuestos relacionados con la gestión pública no se verifican, o no pudieron verificarse. El Pago por Resultados no fomenta la innovación social. Poder identificar con mayor precisión si el Pago por Resultados tiene alguna relación con la eficiencia de los proyectos y programas implica comparar el costo-beneficio de las intervenciones que utilizan un esquema de Pago por Resultados, con el costo-beneficio las intervenciones tradicionales, lo cual no ha sido posible por la falta de disponibilidad de datos, en particular para los esquemas tradicionales.

Otro hallazgo importante es que el Pago por Resultados no tiene efectos comprobables en la transparencia y rendición de cuentas ciudadanas. Ahora bien, estos esquemas sí fomentan la generación de información muy valiosa sobre los resultados de las intervenciones sociales. Esta información es escasa en las intervenciones tradicionales, y podría ayudar a comparar y seleccionar los mejores modelos de intervención. No obstante, para que pudiéramos hablar de transparencia, tendrían que existir procesos para transmitirla de forma didáctica a la ciudadanía en general.

recomendaciones

Las principales lecciones aprendidas y recomendaciones señaladas por los entrevistados son las siguientes:

  1. Que los actores involucrados sean los adecuados (en términos de mandato, recursos y capacidades);
  2. Que los actores involucrados sepan con precisión cuál es su rol dentro del instrumento;
  3. La importancia de contar con actores -en particular, políticos- hábiles para coordinar a otros actores, que sepan difundir exitosamente este tipo de iniciativas, así como, convencer a los distintos stakeholders sobre sus ventajas.
  4. La necesidad de asociar la adopción del Pago por Resultados con un cambio de mentalidad en los operadores hacia una gestión basada en resultados.
  5. La relevancia de tener más casos demostrativos en la región, para despertar el interés a nivel local, nacional y global.
  6. La importancia de cuidar el proceso de diseño del instrumento, dado que es determinante para su correcto funcionamiento.
  7. La necesidad de pensar en soluciones para poder comprometer recursos a futuro, y en particular, recursos públicos.

Adicionalmente a ello, y ante la complejidad de los aspectos financieros y contractuales, surge la pregunta de si es necesaria la promoción de una ley específica para los instrumentos de Pago por Resultados.

Entre las ventajas están:

  • la simplificación del proceso de diseño, lo que reduciría los costos;
  • una aprobación más expedita de los proyectos;
  • contar con un mínimo de lineamientos que garanticen la calidad y eficiencia de las intervenciones; y
  • la posibilidad de comprometer recursos públicos a futuro.

También se observan riesgos:

  • dado el carácter reciente de estos instrumentos, no se tiene una garantía del beneficio que podría obtenerse;
  • la modificación del principio de anualidad de las cuentas públicas tiene consecuencias sobre la gobernanza presupuestaria;
  • también se podría abrir una ventana a que se privilegien el bajo riesgo y alto rendimiento, a cuesta de las necesidades reales del problema social.

reflexiones finales y próximos pasos

Una diferencia significativa entre los Bonos de Impacto y los Instrumentos Basados en Desempeño consiste en el lugar que ocupa el esquema de Pago por Resultados. Para los Bonos, este constituye una “pieza” del instrumento que, si bien es de gran relevancia, no llega a jugar un rol tan determinante como lo es para los Instrumentos Basados en Desempeño: es una característica importante, más no fundamental, del diseño del instrumento. Para los Instrumentos Basados en Desempeño, el esquema de Pago por Resultados constituye la razón de ser del instrumento. El incentivo creado vía el esquema funge como el principal elemento novedoso que permite obtener mejores resultados.

Cada uno de los cuatro tipo de instrumentos corresponde a distintos modelos de gobernanza para la gestión de servicios sociales. Los PBT son una forma de delegación de responsabilidades entre un gobierno central y sus gobiernos regionales. Tanto los SIB como los PBC implican una externalización de servicios públicos con actores extra-gubernamentales. Los DIB se asemejan más a esquemas de financiamiento para ONG u organizaciones de la sociedad civil.

Ciertas características de los instrumentos de Pago por Resultados limitan el tipo intervenciones que puedan ser financiadas. Por ejemplo, las estructuras de pago que implican recuperar gastos de operación adelantados excluyen a las organizaciones que no cuentan con la liquidez suficiente para ello. Asimismo, tanto el principio de anualidad de las finanzas públicas como la renuencia de los inversionistas para invertir a largo plazo en iniciativas con retornos bajos, restringen el tipo de intervención financiables a aquellas que garanticen la obtención de resultados medibles en un corto plazo. Por lo anterior, los instrumentos de Pago por Resultados no pueden ser adoptados en el marco de intervenciones que buscan transformaciones de largo plazo y que remiten a “disciplinas blandas” (psicología, sociología, etc.).

Aún quedan muchos interrogantes pendientes sobre la relación entre los instrumentos de Pago por Resultados, la gestión pública y la transparencia.

Un enfoque interesante consistiría en comparar estos instrumentos con los resultados actuales de los esquemas de intervención tradicionales en el ámbito de la gestión pública o del desarrollo: esquemas descentralizados entre un gobierno central e instancias subnacionales; modalidades de contrataciones público-privadas; proyectos de ayuda para el desarrollo que involucran a ONG, organizaciones de la sociedad civil o empresas sociales; entre otros.

En términos de transparencia, existe una ventana de oportunidad para que la nueva información generada pueda ser difundida y aprovechada por la ciudadanía. Ello requiere de un compromiso firme por parte de los principales stakeholders para incluir a la ciudadanía como un actor clave en la toma de decisiones.