Los caminos rurales pueden detonar el desarrollo de las comunidades y, por lo tanto, elevar la calidad de vida de sus habitantes. No obstante, la problemática identificada en los programas destinados a su construcción y conservación inhiben este potencial. En este sentido, este documento expone cómo los tres órdenes de gobierno atienden los caminos rurales y qué áreas de oportunidad existen. De manera transversal, se muestra cómo la falta de transparencia en torno a los caminos rurales dificulta conocer cuánto invierte cada gobierno en el tema; con qué criterios se priorizan y seleccionan los proyectos, y cuál es el impacto de la inversión realizada.

El impacto económico y social de los caminos rurales 

En México los caminos rurales representan el 56 % de la Red Nacional de Caminos (RNC) y se relacionan con 210 mil localidades rurales por todo el territorio nacional.1 Es decir, los caminos rurales, son más de la mitad de las vías terrestres del país. Sin duda, la presencia y condiciones de un camino rural impacta en la vida económica y productiva de las localidades. Por ejemplo, estudios señalan que camionetas y camiones ligeros pueden circular como máximo a 20 km/hr en un camino rural en malas condiciones.2 El Instituto Mexicano del Transporte (IMT) señala que de no realizarse trabajos de conservación en los caminos rurales, de manera periódica y oportuna, se generan externalidades negativas.3

En esta misma línea, la American Association of State Highway and Transportation Officials, estimó que cada dólar invertido en mantener una carretera en buen estado evita que se gasten entre 6 y 14 dólares más adelante para rehabilitar o reconstruir esa misma vía una vez que se ha deteriorado significativamente.4

Por el contrario, al contar con un camino rural con un revestimiento en buen estado, la velocidad se incrementa a 35 km/h y se puede reducir hasta en un 37 % los costos generalizados de viaje, principalmente refacciones, combustible y tiempo de traslado.5 Dicha reducción aumenta la movilidad de la población y la disponibilidad e intercambio de productos. En este sentido, el IMT señala que los caminos rurales repercuten en una mejor distribución de las mercancías y en el desarrollo de actividades primarias como la agricultura, ganadería, pesca, silvicultura y minería.6

Aunado a lo anterior, la experiencia internacional también muestra la importancia de estos caminos. De acuerdo con la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial (IFC por sus siglas en inglés), en algunos países donde se han realizado inversiones en esta materia, se ha logrado lo siguiente:

En Perú, la creación y mejora de 20 mil kilómetros de caminos rurales entre 2006 y 2015, contribuyó de manera sustantiva a la reducción de la pobreza, al pasar de 49 % a 22 %. En la India un estudio demostró que por cada millón de rupias (22 mil dólares) invertidos en caminos rurales, 163 personas pudieron salir de la pobreza. En Vietnam, se encontró una clara relación entre el nivel de actividad económica y la extensión de la red de caminos rurales. Se calcula que, por cada dong de inversión, el valor de la producción agrícola aumentó tres dong. En Bangladesh, la mejoría de los caminos incrementó en 11 % el consumo per cápita y 27 % los sueldos agrícolas. También se calcula que la pobreza extrema cayó entre 5 % y 7 % y que hubo un aumento en la escolaridad infantil. 7
Una condición necesaria para medir el impacto de los caminos rurales es conocer su extensión, ubicación y las condiciones en que se encuentran. No obstante, en México no se cuenta con esa información completa. La RNC8 es una representación cartográfica en formato digital y georeferenciada de la red pavimentada y los caminos no pavimentados (donde se encuentran los caminos rurales), así como de otro tipo de infraestructura pública.9 La RNC está a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el IMT y el INEGI.

En el 2014 la RNC fue declarada en el Diario Oficial de la Federación como “información de interés nacional”. No obstante, hoy en día no contempla la totalidad de los caminos rurales ni permite conocer las condiciones en las que se encuentran. Al incorporar esta información, la RNC podría convertirse en pieza clave para la planeación de la inversión destinada a caminos rurales. Sin embargo, se desconoce si la RNC será una prioridad en esta administración, ya que no se registran menciones del actual gobierno acerca de ella.

Caminos rurales: una responsabilidad subnacional

Además de un diagnóstico completo, confiable y actualizado sobre los caminos rurales, otra condición necesaria para impulsar su construcción y conservación es conocer quién es responsable de su atención.

México tiene un sistema constitucional dual, bajo el cual las facultades concedidas a la Federación son las que están expresamente enunciadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como lo establece su artículo 124. Aquellas que no están expresamente señaladas se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México. Dado lo anterior, y considerando que la Constitución no hace mención de la facultad del gobierno federal de atender los caminos rurales, la construcción y conservación de estos es una atribución estatal.

En este sentido, en 1996 se firmaron Convenios de Coordinación,10 mediante los cuales el gobierno federal le transfirió a las entidades federativas “las funciones, la responsabilidad y los recursos para llevar a cabo la construcción y conservación de caminos rurales y alimentadores” (excepto Chiapas).11 A pesar de ello, existe evidencia de que la atención por parte de los gobiernos locales depende altamente de los recursos federales y no representa un esfuerzo propio.

Instrumentos de intervención federales, estatales y municipales

En México los caminos rurales son construidos y conservados por medio de diversos programas y acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal. Por lo que se refiere al orden de gobierno federal, los caminos rurales son atendidos principalmente por medio de tres programas presupuestarios del Ramo Administrativo 9 Comunicaciones y Transportes: el K031, K037 y K039, destinados a la construcción; conservación, y realización de estudios y proyectos de caminos rurales y carreteras alimentadoras.

Un estudio previo realizado por Ethos identificó algunas áreas de oportunidad transversales a los tres programas, tales como: la falta de transparencia sobre cómo se ejecutan, la insuficiente planeación de las obras, la poca fiscalización,12 la falta de armonización legal y deficiencias técnicas de la SCT para el desarrollo de los proyectos. Además, se evidenció que se le daba un uso político al programa K031 por parte de la Cámara de Diputados. Es importante mencionar que también existen otros programas que atienden indirectamente a los caminos rurales (véase Cuadro 1).

A nivel estatal, las vialidades se atienden ya sea por medio de una Junta Estatal de Caminos (JEC) o por la Secretaría de Obras o Infraestructura, principalmente. En el país existen siete entidades federativas que atienden su red de carreteras por medio de JEC, mientras que 24 operan por medio de Secretarías (véase Anexo 1).

Una de las principales funciones de las JEC es construir, conservar y modernizar la red carretera estatal,18 mientras que las Secretarías tienen un mandato más amplio. Además de lo anterior, el análisis de las JEC y Secretarías permite identificar que la falta de transparencia impide conocer en qué medida se promueve la conservación y construcción de caminos rurales a nivel estatal. Por ejemplo, tras una revisión realizada sobre los portales de las JEC y secretarías se observó que muy pocas de ellas publican información sobre proyectos, planes de trabajo y presupuestos.

Entre los instrumentos que financian los caminos rurales a nivel local, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) es una de las vías más importantes en términos presupuestarios. Para su operación se divide en dos componentes: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FISMDF). Entre 2014 y 2018 las entidades federativas destinaron entre 3 y 5 % del FISE a la atención de caminos rurales (ver gráfico 1), lo que equivale a 1,354 mdp.

Territorialmente, algunos estados invierten más recursos del Fondo en caminos rurales. Entre 2014 y 2018 sólo 16 entidades federativas destinaron recursos del FISE a la ampliación, construcción, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de caminos rurales. Entre ellas destacan Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Chiapas (ver tabla 1)

En lo que respecta al orden de gobierno municipal, los municipios pueden hacer uso de sus recursos propios o del gasto federalizado para invertir en caminos rurales. Con base en la información disponible y a través de entrevistas a actores municipales, fue posible documentar que algunos municipios llevan a cabo obras menores de construcción y/o conservación de caminos rurales, ya sea en tramos cortos o con grado de dificultad menor, lo cual es posible atender con maquinaria básica.

Las obras de mayor envergadura son priorizadas por el Cabildo y financiadas por medio del FISMDF. Según los datos de la Secretaría del Bienestar, entre 2014 y 2018 los municipios invirtieron entre 4 y 7 % del FISMDF en caminos rurales (ver gráfico 2), lo que equivale a 11,625 MDP (759 % más de lo invertido por las entidades federativas mediante el FISE en el mismo periodo).

Los municipios de Chiapas, Veracruz, Guerrero y Oaxaca realizaron el 72 % de la inversión en caminos rurales a través del FISMDF en ese periodo. El hecho de que sean los mismos cuatro estados que destacan en cuanto a la inversión en caminos rurales, ya sea a través del FISE o del FISMDF, resulta lógico si se considera que son quienes presentan los índices más altos de marginación y pobreza. Aunque, de acuerdo con la Secretaría de Bienestar, entre 2016 y 2018, el presupuesto del FAIS destinado a atender caminos rurales en zonas con alto y muy alto grado de marginación se mantuvo relativamente constante (~20 %).

Ahora bien, la inversión realizada por los estados y municipios a través del FAIS entre 2014 y 2018 se destinó principalmente a la rehabilitación (61 %) y construcción (25 %) de caminos rurales, mientras que los recursos restantes (14 %) se invirtieron en ampliación, mejoramiento y mantenimiento.19 De acuerdo con la Secretaría de Bienestar, estas obras beneficiaron a 23 millones de personas y 5 millones de hogares, de ahí la necesidad de invertir en este rubro.

Es importante mencionar que, a través de un Artículo Transitorio dentro del Decreto del PEF 2019, el Poder Legislativo instruyó modificar los Lineamientos del FAIS para incrementar del 15 al 60 % el monto de recursos que pueden ser canalizados a obras complementarias. Es importante recordar que los recursos del FAIS pueden invertirse en obras de incidencia directa o complementaria. Las primeras son obras que contribuyen de manera inmediata a mejorar alguna de las carencias sociales relacionadas con la pobreza, mientras que las segundas son obras que coadyuvan al mejoramiento de los indicadores de pobreza y rezago, así como al desarrollo económico y social.20 Dentro de este tipo de obras se encuentran los caminos rurales. Aunque los lineamientos del FAIS fueron publicados hasta julio de 2019, de mantenerse este cambio, existen mayores posibilidades de una mayor inversión en caminos rurales para los siguientes ejercicios fiscales.

Además de este aumento, otros cambios en los lineamientos del FAIS pueden beneficiar a los caminos rurales. Con los nuevos lineamientos del FAIS, si bien se incluyeron 7 nuevos rubros dentro del catálogo de proyectos complementarios, 29 tipos de obras que eran consideradas complementarias dejaron de serlo, pues ahora se consideran de incidencia directa, con lo que los caminos rurales compiten con un número menor de rubros.

Para finalizar con la revisión de los instrumentos que pueden utilizar los municipios para atender a los caminos rurales se tiene a los Convenios que se celebran entre el municipio y la entidad federativa para obtener recursos económicos, apoyo con maquinaria y/o equipo propiedad del gobierno estatal, o incluso mano de obra para la construcción o conservación de los caminos rurales.

Como se pudo observar, cada orden de gobierno atiende la problemática por medio de diferentes instrumentos y le asigna una prioridad presupuestaria distinta. Sin embargo, la fuente principal de recursos para atender a los caminos rurales es la Federación, aún cuando la responsabilidad jurídica de atender la red de caminos rurales es de las Entidades Federativas.

Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia se entiende como la generación y publicación de datos e información de calidad, accesible (fácil y gratuita), comprensible, usable, relevante, consistente, confiable y oportuna. En lo que respecta a los caminos rurales, la transparencia debería permitir conocer por qué una obra es necesaria, bajo qué criterios se eligen o priorizan, si el proyecto es técnicamente viable, cómo se ejercieron los recursos y qué resultados se obtuvieron. Sin embargo, los programas destinados a la construcción y conservación de caminos rurales enfrentan un importante rezago en términos de transparencia y acceso a la información, por las razones que se exponen a continuación.

La información es incongruente, desactualizada e incompleta. El Portal Transparencia Presupuestaria y la Cartera Pública de Inversión, ambos a cargo de la SHCP, son las principales fuentes de información para conocer sobre los proyectos de construcción y conservación de caminos rurales. No obstante, ambas fuentes registran un número distinto de proyectos. Una consulta realizada a la Cartera Pública de Inversión arrojó 670 proyectos dentro del Ramo 9 Comunicaciones y Transportes. Por el contrario, el portal Transparencia Presupuestaria registra 583.21

Esta incongruencia entre ambas fuentes de información es originada por la desactualización e incompletitud de ambas fuentes de información. Por un lado, los 583 proyectos registrados en el portal Transparencia Presupuestaria incluyen aquellos que debieron concluirse en el 2018, estos proyectos no son contemplados en la Cartera Pública de Inversión, tal es el caso del proyecto “Circuito Manzanillo- Mirador-Progreso Manzanillo”.22 Por otro lado, la Cartera Pública de Inversión no contiene información sobre algunos proyectos, que según el portal de Transparencia Presupuestaria están vigentes. En este caso encontramos el camino Petatlán-San José de los Olivos en Guerrero.23

Finalmente, una parte importante de la información publicada en la Cartera Pública de Inversión es la factibilidad técnica, legal y ambiental de cada proyecto. No obstante, algunas obras carecen de estos documentos. En el estado de Durango, por ejemplo, el proyecto titulado Cuencamé-Santa Cruz de la Cuchilla-General Simón Bolívar no tiene el proyecto ejecutivo concluido y el impacto ambiental se encuentra en proceso. De igual forma, el proyecto Ferrería de Apulco-San Pedro Vaquerías en Hidalgo, no cuenta con la factibilidad técnica ni con la factibilidad legal.

Se omite la publicación de información relevante. La identificación de anomalías o malas prácticas en la asignación y ejercicio del gasto público requiere de la publicación de datos clave como el nombre de la empresa que está a cargo de la obra. Esta información permitiría identificar desde conflicto de interés hasta la concentración de contratos en pocas empresas. Por ejemplo, dada la existencia de datos abiertos sobre las contrataciones realizadas en el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, el Instituto Mexicano para la Competitividad pudo constatar que no existe concentración de contratos.24 A pesar de la relevancia de estos datos, ni el Portal de Transparencia Presupuestaria ni la Cartera Pública de Inversión publican este tipo de información.

Existe opacidad sobre cómo se priorizan y seleccionan proyectos. La inexistencia de lineamientos o criterios, dentro de la SCT y los Centros SCT, para evaluar si una obra es elegible y/o prioritaria genera la inclusión de proyectos al programa K031 que parecen no tener sustento alguno, como la realización del “Cambio de trayectoria de ferrocarril y carretera para la terminal de gas natural licuado”, en el puerto de Manzanillo, Colima.25 Esta debilidad de la SCT y los Centros SCT ha sido señalada por la ASF al argumentar que “no tiene formalizados los criterios para la priorización de obras”.26

La opacidad sobre cómo se priorizan los proyectos también atañe a la Unidad de Inversiones de la SHCP y a la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento. Actualmente, se desconocen las razones por las que la SHCP otorga la clave de cartera a algunas obras y a otras no. Como se ha mencionado, la Clave de Cartera es un requisito para la ejecución de la obra. Por su parte, el Artículo 34 de la LFPRH mandata que la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento realice la prelación de las obras registradas en la Cartera Pública de Inversión para incluirlas en el Presupuesto de Egresos. Para ello, la Comisión debe considerar criterios como: la rentabilidad socioeconómica; la reducción de la pobreza extrema; el desarrollo Regional, y la concurrencia con otros programas y proyectos de inversión. Sin embargo, se conoce poco sobre el funcionamiento de la Comisión y sobre cómo aplica estos criterios.

Existen asimetrías de información entre los beneficiarios potenciales de los programas. Entrevistas realizadas por Ethos permitieron constatar que algunos alcaldes desconocen la existencia del programa K031 y cómo gestionar recursos para caminos rurales. Esta asimetría de información favorece que la aprobación de proyectos no necesariamente corresponda con la atención de comunidades o proyectos urgentes.

Se desconoce el impacto real de los caminos rurales en el desarrollo. A pesar de que existe información sobre cuánto se invierte en caminos rurales y qué estados o municipios resultan beneficiados de esa inversión, no se mide su impacto en el desarrollo de las comunidades o el bienestar de las personas.

Hace falta información para conocer cómo se ejercieron los recursos del FAIS. A pesar de que las bases de datos la Secretaría de Bienestar, quien coordina el FAIS, permiten conocer cuánto y dónde se invierte en materia de caminos rurales, no es posible acceder a documentos adicionales para tener más detalles sobre cómo se ejercieron los recursos. Por ejemplo, se desconoce qué empresa realizó la obra, cuánto tiempo duró su ejecución, si hubieron retrasos o problemas, entre otros.

No existe un diagnóstico actualizado y detallado sobre los caminos rurales. Un elemento fundamental para una mejor planeación de la inversión es conocer con detalle la ubicación geográfica, la extensión y sobretodo la condición de los caminos rurales. Esta información permitirá una mejor selección y priorización de los proyectos. Aunque en México se carece de este diagnóstico, el desarrollo de la RNC representa una ventana de oportunidad para generar esta información. No obstante, se desconoce si el gobierno actual considera a la RNC como una herramienta fundamental para la planeación de la inversión.

La falta de transparencia estatal y municipal impide conocer la magnitud de los esfuerzos propios por atender el problema. A pesar de que la responsabilidad de construir y conservar caminos rurales corresponde a los gobiernos estatales, la inexistencia de información sobre el presupuesto asignado o los proyectos financiados no permite evaluar en qué medida cumplen con sus atribuciones y qué tan eficientes son.

La Federación, ya sea a través de programas federales o del gasto federalizado, es quien más recursos destina a caminos rurales, aún cuando es una responsabilidad local. Como se sabe, los estados y municipios dependen altamente de las transferencias federales. De acuerdo con la Auditoría Especial de Gasto Federalizado, realizada en febrero del 2018 por la ASF, las transferencias federales significaron, en promedio, el 84 % de los ingresos estatales. En lo que se refiere a los municipios, los recursos transferidos por la Federación representaron el 71 % de sus recursos totales.27 En este sentido, resulta poco probable que exista inversión significativa para la atención de caminos rurales por parte de estos dos órdenes de gobierno con recursos propios. Así, los caminos rurales, que son responsabilidad estatal, son atendidos con dinero federal, ya sea a través del FAIS o de los programas federales de modalidad K de la SCT.

Los municipios, quienes son los más cercanos a la problemática, ejercen una mayor cantidad de recursos en caminos rurales a través del FISMDF, en comparación con lo que invierten las entidades federativas con el FISE. Entre 2014 y 2018 los municipios invirtieron 759 % más en caminos rurales que los estados, quienes priorizan otro tipo de obras como cuartos dormitorio, red o sistema de agua potable, centros de salud o unidades médicas, drenaje sanitario, electrificación, o techo firme.

Los Fondos y Programas Federales que atienden los caminos rurales presentan áreas de oportunidad en materia de transparencia. La opacidad o existencia de datos de mala calidad está presente en todas las etapas de la gestión de los caminos rurales, desde la selección y priorización, hasta la conclusión de la obra. Incluso, no se conocen los efectos de la inversión realizada en caminos rurales. Esta falta de transparencia imposibilita evaluar el desempeño del gobierno, así como identificar la discrecionalidad en la toma de decisiones.

Si bien los resultados de esta investigación revelan que el panorama general respecto a los caminos rurales es preocupante, también se debe señalar con toda claridad que sí existe oportunidad para corregir. Mejorarlos sustancialmente atraviesa necesariamente por una planeación adecuada que supere la tendencia de toma de decisiones de corto plazo y tome en cuenta el mediano y el largo plazo. También por una toma decisiones de política pública basada en un diagnóstico nacional de necesidades y en la situación de los caminos rurales.

Además, dicha solución exige que el marco legal haga explícitas las responsabilidades de cada uno de los tres órdenes de gobierno para que puedan intervenir concertadamente. Finalmente, este documento permitió mostrar que si bien los caminos rurales naturalmente reducen el aislamiento de las comunidades apartadas, cuando son producto de una minuciosa planeación se convierten en un pilar del crecimiento y del desarrollo económico.