Los Sistemas Estatales Anticorrupción: su avance en cifras y sus retos de implementación

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Los Sistemas Estatales Anticorrupción: su avance en cifras y sus retos de implementación

Por: Isaak Pacheco Izquierdo, investigador de temas anticorrupción de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.

 

Cuando se aprobó la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción el 27 de mayo de 2015, se activaron una serie de plazos para que en el ámbito nacional y en los estados: i) se armonizaran las constituciones locales y se publicaran las leyes secundarias que planteasen el diseño de los Sistemas Estatales Anticorrupción (SEA), ii) se nombraran a las autoridades de esos sistemas, iii) se instalaran sus órganos de decisión y operativos, iv) se asignara presupuesto público a dichas instancias, v) se activara la coordinación entre sus autoridades, vi) se definieran políticas y acciones de combate a la corrupción a las que se daría seguimiento, y vii) se instrumentaran distintos sistemas electrónicos que apoyasen a controlar este flagelo que lastima al Estado mexicano.

Como sociedad, y aquí me refiero a la sociedad civil y a la clase política, nos dispusimos a recorrer todo ese camino con el propósito de enfrentar el problema de la corrupción, a través de una estrategia consensuada y teóricamente sólida en cuanto a su diseño, que ejecutada correctamente nos permitiera plantear una solución real, de mediano y largo plazos, a la captura del Estado por las redes de corrupción.

Y es que la corrupción no es un problema que se solucione con las decisiones aisladas de unos cuantos, dentro de un ámbito de gobierno, aún y cuando estos actores se pudieran conducir honestamente en verdad. La corrupción es un problema tan amplio y complejo, que debe enfrentarse en colaboración por las instituciones del Estado y los distintos sectores de la sociedad que sean aliados en este tema, tal y como se planteó en la conceptualización del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y en la mayoría de sus réplicas estatales.

Para asegurarnos que la estrategia que nos hemos planteado para controlar la corrupción no se aleje de nuestro ideal, es necesario monitorearla permanentemente. De no hacerlo, correríamos varios riesgos, como no alcanzar los resultados esperados, obtener resultados magros por autoridades cooptadas por las redes que deberían controlar, o que se desvirtúe el avance alcanzado hasta ahora, mediante descalificaciones falaces, sin fundamento, que puedan tener eco en distintas audiencias debido al desconocimiento generalizado sobre el avance de este proyecto.

Al 11 de enero de 2019, fecha en que se actualizaron por última vez los datos que recopila y difunde en su portal de internet la Secretaría Ejecutiva del SNA, los sistemas anticorrupción de los 32 estados del país presentaban un avance en la adecuación de su marco normativo en la materia del 97%, pues de los 288 instrumentos jurídicos que debían armonizarse con respecto al modelo nacional en todo el país, sólo 8 quedan pendientes de emitirse 1. Sobre este asunto, cabe mencionar que ningún estado tiene pendiente realizar las adecuaciones a su constitución local o publicar la ley que establece el diseño de su sistema local anticorrupción.

Respecto a la conformación de la estructura rectora de los sistemas anticorrupción, los estados del país presentan un avance del 87% en la designación de las autoridades que encabezan las instancias unitarias de los sistemas y en la instalación de sus órganos colegiados de toma de decisión 2. Y es que a la fecha de corte, sólo quedaban 13 autoridades de instancias unitarias por designarse, así como 12 órganos colegiados por instalarse formalmente en todo el país.

En cuanto al aspecto presupuestario, destaca que para el 18 de enero de 2019, el 75% de los estados contaba ya con un presupuesto asignado para las Secretarías Ejecutivas de sus sistemas anticorrupción, quedando pendientes de recursos para este rubro de gasto sólo 8 estados 3. Cabe mencionar que con esos recursos no sólo se financia la estructura operativa de las Secretarías Ejecutivas, sino que se pagan los sueldos de los miembros de los Comités de Participación Ciudadana (CPC) en los estados, cuyo presidente encabeza los sistemas locales anticorrupción.

Existen varias cifras contextuales que enmarcan a los SEA. A partir de lo difundido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) sabemos que estos sistemas están siendo instalados en un país cuya tasa de incidencia de corrupción asciende a casi 3 experiencias de corrupción por cada 10 trámites o contactos presenciales que los ciudadanos tienen con servidores públicos, siendo Sonora el estado con la tasa más alta (poco más de 6 experiencias por cada 10 contactos) y Colima aquel con la tasa más baja (poco más de 1 experiencia por cada 10 contactos)­ 4. Asimismo, sabemos por aproximaciones académicas, que a nivel nacional, México cuenta con un índice de impunidad de 69.21 puntos sobre 100, ocupando la cuarta posición negativa a nivel mundial, sólo por arriba de Camerún, India, Filipinas e, incluso, Venezuela 5 (país sobre el cual no se cuenta con datos suficientes para robustecer la medición), siendo el Estado de México la entidad con el mayor índice de impunidad (con 80.06 puntos sobre 100) y Campeche aquella con el índice más bajo (con 45.07 puntos sobre 100) 6.

No obstante las cifras anteriores, mismas que nos brindan un panorama general sobre cuál ha sido el avance en la instalación e inicio de operaciones de los SEA, existen varios aspectos de carácter cualitativo que no son capturados por éstas. Esa clase de datos captan comúnmente el logro de los objetivos de aquellos asuntos que monitorean, dejando fuera, por su naturaleza, la evaluación de los procesos que hacen posible alcanzar esos objetivos, es decir, el cómo es que se consiguieron.  

Por mencionar un ejemplo de ello, sabemos que algunas leyes locales que integran el marco jurídico en anticorrupción no fueron armonizadas conforme al modelo nacional, habiéndose desvirtuado intencionalmente varias de sus disposiciones neurálgicas que definen el diseño u operación de sus sistemas.

Existen estudios que dan evidencia de esto. Los diagnósticos sobre el grado de armonización de las constituciones locales y de las leyes de los SEA frente a los modelos nacionales, elaborados por la Secretaría Ejecutiva del SNA, y el Semáforo Anticorrupción, formulado por COPARMEX en colaboración con el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y Transparencia Mexicana, hacen evidente que no basta con completar el número de instrumentos jurídicos publicados que definen el marco normativo en anticorrupción de cada estado, si no que los contenidos de dichas leyes deben satisfacer los mínimos establecidos por el Congreso de la Unión o, en su caso, ir más allá, en apego a las mejores prácticas; pero nunca en retroceso, como lo hicieron algunos congresos locales con varias de sus leyes en la materia.

Debido al contacto que mantiene Ethos Laboratorio de Políticas Públicas con actores de sociedad civil en varios estados del país, así como con aliados dentro de distintos SEA, como organización hemos tenido también conocimiento de que en varios estados, aún y cuando han completado o avanzado considerablemente en la conformación de la estructura rectora de sus sistemas anticorrupción, sus representantes de sociedad civil no están conformes con las autoridades designadas para encabezar las instancias anticorrupción o para integrar a sus órganos colegiados, pues los estiman con vínculos políticos directos o con perfiles poco profesionales, sin especialización en la materia e incluso con conflictos de interés. Acompaña a esto la descalificación de varios medios independientes en los estados, sobre los procesos de designación de esas autoridades, con señalamientos como que los mismos carecieron de prácticas de parlamento abierto, es decir, de transparencia en sus diferentes fases y de la participación e incidencia real de la sociedad civil, así como de la falta de activación de los pesos y contrapesos entre los poderes del Estado para procurar nombramientos idóneos.

El tema del presupuesto asignado a las Secretarías Ejecutivas de los SEA, y que repercute en el pago de los sueldos de los miembros de los CPC locales, es otro asunto que también debe analizarse más allá de las cifras generales. A saber, del año 2018 al 2019 se tuvo un incremento de 25 puntos porcentuales en el número de estados a los que se les ha asignado presupuesto para financiar esa instancia (pues se pasó de 16 a 24 estados con recursos destinados a ese rubro de gasto) 7.

Y si bien esto representa un avance, Ethos tuvo conocimiento de que en la práctica, durante 2018, varios integrantes de CPC no percibieron durante casi todo ese año su sueldo, debido a que no se lograba el consenso entre los miembros de los Comités Coordinadores de los SEA para designar a sus Secretarios Técnicos, y por consiguiente, no podía operar la instancia encargada de pagarles sus salarios, es decir, las Secretarías Ejecutivas de los sistemas locales. Así también, Ethos se enteró de la ineficacia en el trabajo de varios Secretarios Técnicos ya nombrados, los cuales según lo comentado por aliados, no realizaron las gestiones legales y presupuestarias necesarias para comenzar a operar, constituir su equipo técnico, establecer una oficina de trabajo y cubrir el sueldo de los miembros de su CPC; y por esta falta de resultados, llegó a pensarse incluso que tenían algún tipo de interés político en evitar que avanzaran los trabajos de sus SEA.

En fin, existen muchas anécdotas que han permitido a Ethos conocer detalles interesantes sobre la instalación e inicio de operaciones de los SEA, las cuales han ayudado a formarnos una opinión que va más allá de los datos sobre los resultados generales que se habían planteado alcanzar en la fase de arranque de este proyecto. Ante ese tipo de anécdotas, a veces repetidas en algunos estados, pareciera que ese contexto adverso que se refleja en la alta tasa de incidencia de actos de corrupción y en el elevado índice de impunidad del país, afecta a todas las esferas de lo público, incluso a aquella que recae en la estrategia que nos hemos planteado para enfrentar la corrupción, reflejado esto en instrumentos normativos desvirtuados en aras de debilitar a los sistemas desde su diseño, en autoridades anticorrupción cooptadas por redes de intereses políticos, en la nula o reducida asignación de presupuesto a las instancias en la materia por parte de los congresos locales, o en la impericia, intencionada o no, de algunas Secretarías Ejecutivas para ejercerlo.

En Ethos estamos trabajando en determinar qué método sería adecuado para captar de una manera formal aquellos aspectos cualitativos, de carácter coyuntural, como los comentados en este artículo, que nos permitan formular un diagnóstico más certero sobre los SEA, el cual vaya más allá del panorama que se desprende de la lectura de los datos sobre los resultados generales.

De concretarse, el propósito de un proyecto nuestro con esos alcances, será indagar cómo podemos fortalecer al SNA, mediante la formulación de recomendaciones orientadas a mejorar el funcionamiento de los SEA, a partir de los diagnósticos individuales que formulemos sobre éstos. Vale la pena aclarar esto, pues teniendo como telón de fondo la coyuntura política actual, debemos evitar que se inicie un discurso que incite a la modificación de los fundamentos del Sistema, lo cual abriría paso a su captura desde el nuevo régimen o, incluso, a su desmantelamiento. Como se refirió al inicio de este texto, el SNA es la estrategia que como sociedad nos hemos dado para combatir la corrupción, y por este motivo, buscaremos impulsarla para que opere tal y como la conceptualizamos.

 

  1. Para obtener estas cifras se hizo el cálculo siguiente. En primer lugar se consideraron como parte de la adecuación al marco normativo de los SEA, los nueve instrumentos jurídicos siguientes: Reforma a la Constitución Local, Ley Estatal Anticorrupción, Ley de Responsabilidades Administrativas, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, Reforma a la Ley Orgánica de la Fiscalía General, Reforma al Código Penal, Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y Ley de Extinción de Dominio. Posteriormente, esos nueve instrumentos jurídicos se multiplicaron por 32, lo cual dio un total de 288 instrumentos jurídicos que debían armonizarse con respecto al modelo nacional en todo el país. En cuanto al número de instrumentos normativos emitidos o no emitidos al 11 de enero de 2019, estas cifras se obtuvieron del portal de la SESNA, específicamente del documento Avance al marco normativo de los Sistemas Locales Anticorrupción, disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/427678/Avance_Marco_Normativo_11_01_2019_15.01.2019.pdf.
  2. Para obtener estas cifras se hizo el cálculo siguiente. En primer lugar se consideraron como parte de la conformación de la estructura rectora de los SEA, la instalación de los siguientes tres órganos colegiados, así como la designación de las siguientes tres autoridades de instancias unitarias: Comisión de Selección, Comité de Participación Ciudadana, Comité Coordinador, Secretaría Ejecutiva, Fiscal Anticorrupción y Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa. Posteriormente, esas tres autoridades de instancias unitarias, así como esos tres órganos colegiados, se multiplicaron por 32, lo cual dio un total de 192, y a esta cifra se restó -1, pues el estado de Tlaxcala no cuenta con Comisión de Selección, según lo dispuesto en la ley de su sistema local. En cuanto al número de autoridades designadas que encabezan las instancias unitarias de los sistemas y de órganos colegiados instalados en los SEA, al 11 de enero de 2019, estas cifras se obtuvieron del portal de la SESNA, En cuanto al número de instrumentos normativos emitidos o no emitidos al 11 de enero de 2019, estas cifras se obtuvieron del portal de la SESNA, específicamente del documento Conformación de la estructura operativa de los Sistemas Locales Anticorrupción, disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/427679/Avance_Estructura_Operativa_11_01_2019_15.01.2019.pdf
  3. Los 8 estados cuyas Secretarías Ejecutivas de sus sistemas anticorrupción, están pendientes de asignación presupuestal para el ejercicio fiscal 2019, son: Chiapas, Ciudad de México, Guerrero, San Luis Potosí, Campeche, Morelos, Sinaloa y Tlaxcala. Esta información fue obtenida por Ethos a partir de una solicitud de información formulada a la SESNA.
  4. Los datos se obtuvieron de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2017, formulada por el INEGI, específicamente del tabulado de la “Tasa de incidencia de corrupción por entidad federativa de residencia por cada cien mil habitantes”. Disponible para su consulta en: http://www.beta.inegi.org.mx/programas/encig/2017/
  5. El índice nacional fue tomado del estudio Dimensiones de la impunidad global. Índice Global de Impunidad 2017 (IGI-2017), formulado por la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). Disponible en: https://www.udlap.mx/cesij/files/IGI-2017_esp.pdf?7019 (pág. 37).
  6. El índice de los estados se obtuvo del estudio La impunidad subnacional en México y sus dimensiones, IGI-MEX 2018, formulado por la UDLAP. Disponible en: https://www.udlap.mx/igimex/assets/files/2018/igimex2018_ESP.pdf (pág. 40).
  7. No obstante, en el ámbito federal/nacional hubo un retroceso, pues el presupuesto 2019 de la Secretaría Ejecutiva del SNA enfrentó una reducción del 26%, a precios constantes, frente a su presupuesto del año anterior. Precios constantes al año 2013, con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) del INEGI.

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