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Foto: Planta de hidrocarburos
Foto: Planta de hidrocarburos

Resumen

El sector hidrocarburos es clave para el funcionamiento de la economía global, ya que permite producir buena parte de la energía eléctrica que se consume en el mundo, genera millones de empleos e ingresos para los gobiernos. No obstante, el sector presenta muchos retos en el combate de la corrupción, sobre todo en el manejo de los recursos y en la asignación de los contratos.

En este sentido, el presente documento analiza las mejores prácticas internacionales en el combate de la corrupción en el sector hidrocarburos a través del uso de datos abiertos. En el Capítulo 1, basados en el Índice de la Gobernanza de los Recursos Naturales 2017, el Índice de Percepción de la Corrupción 2017 y el Índice Global de Datos Abiertos 2016/2017 se identificaron a aquellas economías que se perciben menos corruptas; con una gobernanza efectiva del petróleo y gas, y con avances importantes en su política de datos abiertos. Es así como se analizaron los casos de Reino Unido y Noruega.

Derivado de lo anterior, en el Capítulo 2 se expone cómo en el Reino Unido, la apertura de los datos ha sido una estrategia que ha permitido transparentar distintas etapas de la gestión de hidrocarburos susceptibles a actos de corrupción, principalmente lo referente a: 1) el otorgamiento de las licencias (a través de la apertura de la Autoridad de Petróleo y Gas); 2) el pago de impuestos que las empresas de hidrocarburos realizan al gobierno (mediante la implementación de la EITI, la adopción del Capítulo 10 de la Directiva Contable de la Unión Europea y la modificación de Ley de Finanzas del 2015), y 3) al registro de los beneficiarios reales de las empresas, a través de un cambio en la Ley de Pequeños Comercios, Empresas y Empleo, que obliga a las empresas a generar esta información desde el 2016.

El Capítulo 3 muestra que Noruega destaca por su transparencia y buena gobernanza en el otorgamiento de licencias para la extracción, exploración y producción, lo que puede constatarse con la información contenida en el Registro del Petróleo. Además, Noruega destaca en la gestión de sus ingresos petroleros, ya que cuenta con el Fondo Gubernamental de Pensiones Global, mismo que permite dar sostenibilidad al sistema de pensiones y ofrece una visión de largo plazo para los ingresos que se obtienen de estas actividades. Finalmente, en cuanto a la apertura de sus datos, Noruega fue el primer país de la OCDE en cumplir con los requerimientos EITI y el primero a nivel mundial en adaptarse a los nuevos requerimientos impuestos en 2016. Es así como, derivado de estas experiencias, en el Capítulo 4, se exponen algunas lecciones para México, entre las que destacan:

  1. Incluir y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en todo el proceso de la gestión de hidrocarburos, desde la selección de áreas de exploración hasta su explotación.
  2. Avanzar en el cumplimiento de los estándares de datos abiertos en las bases de datos relacionadas con el proceso de otorgamiento de licencias para la explotación de hidrocarburos.
  3. Promover la adopción de metas de largo plazo en cuanto al aprovechamiento de los recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos.
  4. Establecer en ley la obligatoriedad de informar sobre los beneficiarios reales de las empresas.
  5. Fortalecer las  en el manejo y explotación de los datos abiertos, para favorecer la detección de actos de corrupción

Introducción

El sector hidrocarburos

El sector hidrocarburos es de suma importancia para el funcionamiento de la economía de muchos países, independientemente de si son o no países petroleros. Esto se observa en el hecho de que en 2016 alrededor del 81.7% de la producción de energía en el mundo se realizó con combustibles fósiles, siendo el petróleo el combustible más importante del sector, con 44% de la producción total de energía primaria.1

El sector hidrocarburos, además de ser estratégico para la generación de energía eléctrica, también genera cuantiosas ganancias. Tan sólo en el 2015, en promedio, las rentas petroleras representaron cerca del 1% del PIB mundial. Incluso, en países como Irak o Arabia Saudí generan más del 20% de su PIB.2

Dado que el sector hidrocarburos genera ingresos para el gobierno y ganancias para las empresas del sector, presenta muchos retos en el combate de la corrupción, sobre todo en el manejo de los recursos y en la asignación de los contratos. Por ejemplo, el hecho de que las compañías de petróleo y gas, en ocasiones, protejan las identidades de sus accionistas y subsidiarias, para poder ocultar o desviar fondos sin que sean detectados por la autoridad. De igual forma, la inexistencia de información o la generación de reportes con bajos estándares de calidad permite que las empresas encubran situaciones fuera de la ley o que los gobiernos no rindan cuentas por el dinero que reciben del sector hidrocarburos.3

En este contexto, el presente documento tiene como objetivo primordial encontrar cuáles son las mejores prácticas a nivel internacional en datos abiertos y transparencia para entender cómo ayudan a combatir la corrupción en el sector hidrocarburos. Para ello, se analizan dos países que destacan globalmente por sus altos índices de gobernanza en los recursos naturales, por su apertura de gobierno y sus bajos niveles de corrupción: Reino Unido y Noruega.

El reporte guía al lector para entender de forma breve y concisa cómo funcionan las industrias del petróleo en ambos países, cómo se han desarrollado con el tiempo y cuáles son los principales retos a los que se siguen enfrentando en términos de rendición de cuentas. Además de ello, invita al lector a reflexionar sobre cuáles son algunas medidas que podrían implementarse en México para evitar la corrupción en el sector hidrocarburos utilizando datos abiertos.

Por ejemplo, entre otros asuntos, el caso del Reino Unido muestra la importancia que tiene el contar con registros de beneficiarios reales (beneficial ownership) bien estructurados y que se encuentren apoyados en un marco normativo que obligue a las empresas a ser parte de estos. Por su parte, Noruega ejemplifica cómo el tener pesos y contrapesos en distintos niveles, asegura que exista una efectiva transparencia de todas las operaciones y pagos, siendo esto la mejor medida preventiva para evitar casos de corrupción.

Lo anterior son sólo algunos ejemplos de cómo la transparencia y mecanismos de gobernanza bien diseñados son pilares fundamentales para evitar malas prácticas en el sector hidrocarburos, no obstante, en el texto se encuentran otras estrategias que también abonan a este objetivo como la implementación de la . Dadas las lecciones que contiene, este documento deberá ser un material de referencia para los actores interesados en el combate de la corrupción en el sector hidrocarburos en México.

Selección de casos

Datos abiertos, corrupción y gestión de hidrocarburos

Para detectar las mejores prácticas en el uso de datos abiertos para el combate a la corrupción en el sector hidrocarburos, se identificaron a aquellos países que se perciben con menores niveles de corrupción; con una gobernanza efectiva del petróleo y gas, y con avances importantes en su política de datos abiertos. Lo anterior se realizó a través de elegir y cruzar tres índices internacionales relevantes en estos temas, para después, seleccionar los países con puntajes sobresalientes. En este sentido, los índices utilizados fueron los siguientes:

  1. Índice de la Gobernanza de los Recursos Naturales 2017. Elaborado por el Natural Resource Governance Institute,4 el Índice evalúa cómo las instituciones, reglas y prácticas dentro del sector petrolero, gasífero y minero, favorecen la toma de decisiones participativas, al mismo tiempo que promueven el desarrollo económico y bienestar de la población. En particular, el índice cuenta con tres subcomponentes. El primero se denomina extracción de valor (value realization) que mide la calidad de la gobernanza en torno a la exploración, producción, protección del medio ambiente, recaudación de impuestos y gestión de las empresas estatales. El segundo es la administración de recursos (revenue management) que gira en torno a la gestión de ingresos de los gobiernos como el presupuesto nacional, distribución de recursos a gobiernos subnacionales y fondos soberanos de riqueza. Por último, el subcomponente denominado condiciones de gobernabilidad (enabling environment) mide la calidad de la gobernanza en el país como un todo, englobando conceptos como rendición de cuentas, gobierno efectivo, calidad regulatoria, estado de derecho, entre otros.
  2. Índice de Percepción de la Corrupción 2017. Es elaborado por Transparencia Internacional5 y muestra la percepción de ciudadanos, empresarios y expertos sobre la corrupción en sus países.
  3. Índice Global de Datos Abiertos 2016/2017. Elaborado por el Open Knowledge International,6 este índice permite dar seguimiento al proceso de adopción de datos abiertos en el gobierno.

El Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales distingue a los países mineros de aquellos que se dedican al sector petróleo y gas, lo que permitió considerar sólo a este último grupo. Además, el Índice evalúa por se parado el marco jurídico que regula la gestión de los recursos naturales y su implementación, ya que pueden existir países con leyes que promuevan el uso correcto del petróleo y gas, pero una mala implementación de las mismas, o viceversa. Por esta razón se eligieron a los países con la mayor puntuación en ambos aspectos, obteniendo como resultado a los siguientes: Reino Unido, Brasil, Colombia, India, Estados Unidos y Noruega.

Por su parte, los países donde la corrupción no es percibida como un elemento de la vida cotidiana y, por lo tanto, con mejores puntajes en el Índice de Percepción de la Corrupción 2017 fueron Noruega, Reino Unido y Estados Unidos. Finalmente, de acuerdo con el Índice Global de Datos Abiertos 2016/2017, los países con mejor uso de datos abiertos en las actividades gubernamentales son Gran Bretaña, Irlanda del Norte,7 Noruega y Estados Unidos. Con base en los países destacados en los tres índices anteriores, se seleccionó a Reino Unido y Noruega como casos de estudio.

1.2 Casos de estudio

-Reino Unido

Reino Unido es el segundo país con mejor desempeño en la gestión de hidrocarburos, al obtener un puntaje de 77 de un total de 100 en el Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales 2017.8 De los tres subcomponentes de este Índice, el de Condiciones Generales de Gobernabilidad fue el mejor valorado (95 puntos), pues Reino Unido ha mostrado importantes avances en la apertura de los datos y en combate de la corrupción.

Tabla 1. Posición de Reino Unido en los índices analizados

Fuente: elaboración propia

En el caso del Índice de Percepción de la Corrupción 2017, Reino Unido ocupa el lugar número 11, junto a Canadá, Luxemburgo y Holanda (82 puntos), dados sus avances en materia de transparencia y rendición de cuentas.9

Aunque el Índice Global de Datos Abiertos 2016/2017 analiza a Gran Bretaña y a Irlanda del Norte por separado, ambos países están entre los diez primero lugares. Gran Bretaña se encuentra en el segundo lugar (junto con Australia), con un puntaje de 79 de 100. Mientras que Irlanda del Norte se ubica en la décima posición, con una puntaje de 67. Tanto en Gran Bretaña como en Irlanda del Norte, las bases de datos que no cumplen con los estándares de datos abiertos son los resultados electorales, el gasto de gobierno y los registros de la propiedad de la tierra.

-Noruega

Noruega es líder en cuanto al manejo de sus hidrocarburos, ya que, con una calificación de 86 puntos, se encuentra en la primera posición en el Índice de la Gobernanza de los Recursos Naturales. Ello, porque Noruega cuenta con atributos que se consideran ejemplares como lo son su buena gobernanza de las concesiones de derechos de extracción, exploración y producción, una apropiada recaudación y distribución de los ingresos que genera el sector, al igual que su correcto manejo de datos abiertos y un efectivo control de la corrupción.

Tabla 2. Posición de Noruega en los índices analizados

Fuente: elaboración propia

En lo que se refiere a la corrupción, Noruega obtuvo 85 puntos de 100 en el Índice de Percepción de la Corrupción, ya que se percibe poca corrupción tanto en la esfera pública como en la privada. Cabe destacar que el Código Penal de este país penaliza el soborno, el trá- fico de influencias, el fraude, la extorsión, el abuso de confianza y el lavado de dinero. De este modo, el alto puntaje en el Índice de Percepción de la Corrupción puede explicarse, en parte, por un marco legal fuerte que se aplica sin excepciones.10

Finalmente, de acuerdo con el Índice Global de Datos Abiertos 2016/2017, Noruega se encuentra en quinto lugar, junto con Canadá y Finlandia, con un puntaje de 69. En particular, Noruega cuenta con bases de datos bien evaluadas como aquellas relacionadas con el presupuesto de gobierno, mapas y estadísticas nacionales, registros de compañías, entre otras, aunque carece de adecuados repositorios que contengan información relevante sobre la calidad del agua y sobre el ejercicio del gasto del gobierno.

Reino Unido

2.1 Descripción del sector hidrocarburos

El Reino Unido es el mayor productor de petróleo y el segundo mayor productor de gas de la Unión Europea. Además, el sector hidrocarburos es clave para su economía, en 2016, por ejemplo, el petróleo y el gas generaron el 76% de la energía que se consume en Reino Unido, proveyeron de empleos a 300,000 trabajadores11 y representaron el 0.78% del PIB.12 Además, en 2016 el gobierno recaudó 10,600 millones de libras por impuestos relacionados al sector hidrocarburos.13

A pesar de lo anterior, desde el 2010, la producción de petróleo en Reino Unido, así como las ganancias derivadas de esta actividad, cayeron considerablemente. Esto llevó a que en 2013 las importaciones netas alcanzaran su nivel más alto desde 1970.14 No obstante, en los últimos años la producción nacional ha estado aumentando, dado que se están realizando fuertes inversiones en nuevos campos petrolíferos (nueve de ellos iniciaron operación en 2016, siete más en 2017, y se planea que 12 más estén listos en 2018). Así, se espera que más de un tercio de la producción total de petróleo y gas de este año provenga de estos campos. Sin embargo, según los expertos, si no se realizan nuevas inversiones en la Plataforma Continental de Reino Unido (UKSC, por sus siglas en inglés), los volúmenes de producción de la próxima década seguirán siendo vulnerables a disminuciones pronunciadas.15

2.2 La transparencia como estrategia de combate a la corrupción en el sector energético

La Ley del Petróleo (1998) concede a la Corona todos los derechos sobre el petróleo y establece que la Autoridad del Petróleo y Gas (OGA por sus siglas en inglés) es la encargada de administrar estos recursos. Para asegurar al máximo el retorno económico del sector, la OGA se encarga de, entre otras cosas, regular el otorgamiento de licencias para la búsqueda, perforación y obtención del petróleo.16 El otorgamiento de estas licencias se lleva a cabo mediante rondas de licitación, donde se invita a las empresas a presentar solicitudes y, luego de un riguroso proceso de selección, se otorgan las licencias a aquellas ofertas que prometen mayores beneficios económicos de la explotación de los hidrocarburos. Posteriormente, mientras las licencias estén en vigor, las empresas están obligadas a pagar una serie de impuestos por exploración y explotación.17 Una vez que los proyectos concluyen, las empresas deben desmantelar la infraestructura, por lo que la OGA vigila que los proyectos de desmantelamiento sean costo-efectivos, se ejecuten de manera segura y con el menor daño al medio ambiente.

Considerando el proceso anterior, en el Reino Unido, la apertura de los datos ha sido una estrategia que ha permitido transparentar distintas etapas de la gestión de hidrocarburos susceptibles a actos de corrupción, principalmente lo referente al otorgamiento de las licencias, al pago de impuestos que las empresas de hidrocarburos realizan al gobierno y a los beneficiarios reales de las empresas.

-La apertura de la Autoridad de Petróleo y Gas

La historia del Reino Unido en materia de datos abiertos fue impulsada por el Primer Ministro David Cameron, quien en 2010 y 2011 emitió dos comunicados para invitar a las dependencias de gobierno a abrir sus datos. Estas acciones fueron acompañadas de otras que buscaban abonar a la transparencia y rendición de cuentas en distintos frentes, tales como:

  • La creación de la Junta Sect orial de Transparencia Pública, presidida por el Ministro de la Oficina del Gabinete, como un órgano de especialistas en datos que promueve la transparencia y la aplicación de estándares de datos abiertos en el gobierno.
  • El establecimiento de los Principios de Datos Públicos (Public Data Principles), para guiar a las dependencias en la divulgación de sus datos.
  • La creación de Data.gov.uk como el portal que concentra los datos del gobierno.
    El otorgamiento de la Licencia de Gobierno Abierto a la mayor parte de la información del sector público.
  • El lanzamiento del portal E-petitions, mediante el cual cualquier persona puede hacer una petición electrónica, y si ésta junta al menos 100,000 firmas, podrá ser debatida en la Cámara de los Comunes.
  • La elaboración del Informe sobre el impacto de la transparencia en la privacidad.18
  • El lanzamiento de una consulta pública sobre el uso del open data en el gobierno.19

Paralelamente a la implementación de estas acciones, en el 2011 también se firmó la Alianza por el Gobierno Abierto, una iniciativa impulsada por 8 países, entre ellos Reino Unido, para fomentar la transparencia y rendición de cuentas a nivel mundial. Entre otras cosas, los países firmantes de la Alianza se comprometieron a desarrollar planes y establecer compromisos para promover la apertura del gobierno.

Es así como, desde el 2011, Reino Unido ha desarrollado tres planes de acción. Desde un principio el combate de la corrupción y el impulso de los datos abiertos en el sector público han estado presentes en dichos planes. En materia energética, el primer plan de acción (2011-2013), si bien reconoce como un reto la gestión eficaz de los recursos públicos, incluidos los recursos naturales, no se delinean estrategias para hacer más abiertos los datos del sector energético.20 No obstante, en el segundo plan (2013-2015) se incluyeron 21 compromisos que sí contemplan líneas de acción en este rubro, mismos que se enmarcan en 5 temas:

  • Datos Abiertos: apertura radical de los datos gubernamentales para una mayor rendición de cuentas, mejorar el servicio público y el crecimiento económico.
  • Integridad del Gobierno: lucha contra la corrupción y fortalecimiento de la democracia a través de un gobierno transparente.
  • Transparencia Fiscal: ayudar a los ciudadanos a seguir el dinero.
  • Empoderar a los Ciudadanos: transformar la relación entre ciudadanos y gobiernos.
  • Transparencia de los Recursos Naturales: garantizar que los recursos naturales y los ingresos por extracción se utilicen para el beneficio público.21

En lo que respecta a la Transparencia de los Recursos Naturales, el compromiso 21 se refiere a que el gobierno de Reino Unido implementará y promoverá un estándar internacional de transparencia financiera y rendición de cuentas para las industrias extractivas, mismo que deberá ser adoptado tanto por el gobierno como por las empresas. De igual manera, dentro del tema Integridad del Gobierno se incluye la creación de un registro central de información de beneficiarios reales de empresas (compromiso 7), con lo que se podrá saber con precisión quién posee o controla las empresas en Reino Unido, incluidas aquellas relacionadas con el sector energético.22 Ambos compromisos representan un piso mínimo para el combate de la corrupción en el sector energético, ya que buscan transparentar dos aspectos claves de la gestión de los hidrocarburos en el Reino Unido: 1) los ingresos que recibe el gobierno de las empresas del sector hidrocarburos, y 2) los beneficiarios reales de las empresas que participan en la exploración y explotación del petróleo.

En el marco de estas acciones y de los Estándares de la EITI,23 la OGA comenzó un proceso para abrir sus datos relacionados con el otorgamiento de licencias de exploración y explotación y de otros datos relevantes para la industria. Es así que hoy en día se pueden conocer detalles sobre las rondas para el otorgamiento de licencias, datos sobre las empresas que las poseen, zonas geográficas en la que trabajan las firmas, tipo de actividades que realizan, entre otros aspectos.

-Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva

En el 2003, diversos países, empresas y representantes de la sociedad civil asistieron a una conferencia organizada en Londres por el gobierno del Reino Unido. En este evento, los participantes suscribieron una Declaración de Principios para aumentar la transparencia de los pagos e ingresos del sector extractivo. Dichos principios son la base de la Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva. Para garantizar que los países cumplan con requerimientos mínimos en cuanto a la transparencia y rendición de cuentas de las transacciones financieras del sector extractivo (gas, petróleo y minería), en el 2015 los principios se convirtieron en estándar (mismos que se actualizaron en febrero del 2016), por lo que cualquier país que desee ser considerado miembro del EITI, debe cumplir con ellos.24

Como parte del compromiso 21 del segundo plan de acción, mencionado con anterioridad, en el 2013 el gobierno de Reino Unido emitió una declaración mediante la cual hacía pública su intención de implementar el EITI. Meses más tarde se conformó el grupo multisectorial (gobierno, empresas y sociedad civil) para supervisar la implementación de la Iniciativa. Incluso, a finales de ese mismo año, el grupo multisectorial comenzó a sesionar.25

Dado lo anterior, en octubre del 2014 el Reino Unido fue admitido como candidato EITI y empezó su proceso de validación (véase imagen 1 para mayor información de este proceso). De acuerdo con el estándar EITI, el gobierno de Reino Unido debe emitir su primer informe hasta 18 meses después de haber sido admitido como candidato. Es así como en abril del 2016 se publicó el primer reporte EITI. Es importante mencionar que los reportes EITI tienen una periodicidad anual, por lo que en marzo del 2017 se publicó el segundo informe.26 El Consejo del EITI tiene hasta julio del 2018 para analizar la información contenida en ambos reportes y decidir si el gobierno ha cumplido adecuadamente con el estándar.27 En caso de no hacerlo, el gobierno deberá adoptar medidas correctivas para asegurar el cumplimiento del estándar y encarar nuevos procesos de validación (véase imagen 1).28

Imagen 1. Proceso de validación de los estándares EITI

Fuente: El Estándar del EITI, Secretaría Internacional del EITI, 26 de febrero del 2016, pp 38.

Si el Reino Unido aprueba el primer proceso de validación, será considerado un país cumplidor y deberá someterse a una revisión cada tres años, para asegurarse de que continúa respetando los principios y requisitos del EITI.29

El Informe EITI 2016 muestra que 3,233 millones de libras fueron recibidas por el gobierno de Reino Unido durante 2014 por impuestos a las industrias extractivas. No obstante, sólo se recibió información detallada para 2,431 millones de libras, correspondientes al pago de impuestos de 71 empresas (de un total de 220 compañías a las que se les envió el formato de reporte). La diferencia entre ambas cifras la constituye, en su mayoría, pagos no reportados por las compañías de petróleo y gas. Finalmente, el informe 2016 también señala algunos retos relacionados con la implementación de los estándares EITI en el país:

  • La falta de legislación que obligue a las compañías a publicar sus pagos al gobierno impacta en el número de empresas que realizan el reporte.
  • La legislación impide que se divulgue la información confidencial del contribuyente, por lo que sólo se publicó información del pago de impuestos de las empresas extractivas que dieron su consentimiento.

Para el Informe EITI 2017, un total de 59 compañías (de 79 compañías a las que se les envió el formato de reporte) otorgaron información sobre 904 millones de libras pagadas al gobierno de Reino Unido durante el 2015. Al igual que el Informe 2016, esta información puede consultarse por tipo de pago, compañía y dependencia de gobierno que recibió los recursos.30

-Capítulo 10 de la Directiva Contable de la Unión Europea y la Ley de Finanzas del 2015

El desconocimiento de los ingresos que recibe el gobierno por el pago de impuestos de las industrias extractivas facilita la corrupción. Al contrario, si las empresas publican lo que pagan al gobierno y los gobiernos publican lo que reciben del sector extractivo se disminuyen las oportunidades para el desvío de recursos. Es por ello, que tanto la iniciativa EITI (explicada en el apartado anterior), la aplicación del Capítulo 10 de la Directiva Contable de la Unión Europea, como la Ley de Finanzas del 2015 abonan a la transparencia de estos datos.

En diciembre del 2014, el Reino Unido se convirtió en el primer país en poner en vigor las directivas contables de la Unión Europea,31 mismas que obligan a las empresas extractivas grandes a informar todos sus pagos mayores a 100 mil euros.32 La norma aplica para pagos en dinero o en especie realizados a los gobiernos nacionales, regionales, locales y empresas estatales.33 Específicamente, el informe tiene una periodicidad anual y debe contener:

  • El importe total de los pagos efectuados al gobierno.
  • El tipo de pago (derechos, dividendos, gravámenes sobre los ingresos, etc.).
  • Cuando los pagos hayan sido atribuidos a un proyecto, se deberán declarar los pagos totales por proyecto, desglosado por tipo de pago.34

De igual manera, las empresas extractivas que, de acuerdo con el Artículo 22 de la Directiva, estén obligadas a generar un Informe de Gestión Consolidado, deberán incluir los pagos por proyecto efectuados al gobierno.35 Finalmente, a través de la Ley de Finanzas de 2015, el gobierno del Reino Unido requerirá que las empresas multinacionales informen sus ingresos, empleo, ganancias e impuestos pagados en todos los países en los que operan.36

-Una política complementaria: el registro de beneficiarios reales

Una acción fundamental para combatir la corrupción en el sector energético es conocer quién se beneficia, controla o es dueño de las empresas, ya que con ello se podría observar, por ejemplo, si los políticos (o sus familiares) vinculados con el otorgamiento de licencias son dueños de las compañías que ganan los procesos de licitación.

La creación de un registro de beneficiarios reales es una acción promovida por los estándares EITI. Por ello, los países miembros tienen hasta el 1º de enero del 2020 para generar estos registros. A pesar de que muchos países han definido hojas de ruta para avanzar en la creación de este registro, el Reino Unido fue el primer país en generar esta información.

En abril del 2016, en la Ley de pequeños comercios, empresas y empleo se introdujo la obligatoriedad de las compañías de reportar la información sobre las Personas con Control Significativo (beneficiarios reales),37 misma que entró en vigor en junio de ese mismo año.

El registro de Personas con Control Significativo está a cargo del Companies House y se actualiza cada 12 meses.38 El registro incluye detalles sobre el tipo de control que ejercen las personas sobre una compañía, nombre completo, número de identificación nacional, fecha de nacimiento, nacionalidad, país de residencia y dirección. Toda la información es pública, excepto la dirección y fecha de nacimiento.39

El registro abarca aproximadamente 3.9 millones de empresas, asociaciones u otros cuerpos corporativos registrados en Reino Unido. Al final del 2016, más del 98% de las empresas cumplieron con sus obligaciones. Dado que la información es gratuita y accesible, las personas la consultan alrededor de dos millones de veces al año.40

Noruega

3.1 La dimensión del sector hidrocarburos

La industria del petróleo y gas tiene un rol vital en la economía de Noruega, dado que brinda los mayores ingresos gubernamentales, atrae importantes inversiones y genera las exportaciones más rentables. De este modo se considera que esta industria ha sido el principal estimulador del crecimiento económico del país por décadas, aunque se prevé que este ímpetu se perderá con el tiempo.41

La importancia del sector se puede retratar en unas simples cifras. Por ejemplo, desde el año 2000 los ingresos derivados del petróleo han representado, en promedio, el 27% total de los ingresos totales del Estado Noruego.42 Asimismo, se estima que el 6.7% del empleo total se relaciona directa o indirectamente con esta actividad. Además, Noruega es un importante proveedor de petróleo y gas para el mercado mundial, lo que representa el 39% de sus exportaciones. Por otra parte, la industria es tan atractiva que absorbe el 14% de las inversiones totales.43 Los datos anteriores son congruentes con el tamaño relativo de esta industria, ya que se estima que el sector genere el 15% del PIB en 2018.44

Además, Noruega cuenta con el Fondo Gubernamental de Pensiones Global -que se explicará con mayor detalle posteriormente- donde se depositan los ingresos que resultan del sector hidrocarburos. Para 2017, el valor de mercado de dicho Fondo representaba 2.5 veces el valor del PIB de Noruega, aproximadamente. Este Fondo permite la estabilidad de las finanzas públicas del país y que la administración de los recursos petroleros tenga una perspectiva de largo plazo.45

Por último, el documento elaborado en 2017 por el Ministerio de Finanzas titulado Perspectivas de largo plazo para la economía Noruega, señala que uno de los principales retos que el país tendrá que enfrentar durante los próximos años es transitar lentamente de una economía dependiente del sector hidrocarburos a una similar a las occidentales, donde los sectores relacionados con el conocimiento cobran mayor importancia. Lo anterior debido a que se espera que disminuya el impacto que actualmente tiene dicho sector en la economía. Similarmente, advierten que el Fondo Gubernamental de Pensiones Global crecerá a menor ritmo, lo que dejará menos margen de maniobra en un futuro.46

3.2 Radiografía histórica del sector hidrocarburos

Como se menciona en la metodología, Noruega se considera uno de los países líderes en cuanto al manejo de sus recursos naturales. Esta calificación es producto de su buena gobernanza en las concesiones de derechos de extracción, exploración y producción; de su destacada gestión de ingresos provenientes de los recursos naturales, y de su buen manejo de datos abiertos, principalmente.

En Noruega, los entes y reglas que regulan el sector fueron construyéndose en paralelo a los desarrollos que se daban en el sector hidrocarburos. De hecho, hasta antes de 1959 Noruega no era considerado un país petrolero, pues fue en ese año cuando en los Países Bajos, un país vecino a Noruega, se descubrió un gran yacimiento de gas natural. Dado que podía haber más gas en el Mar del Norte, una empresa le ofreció al gobierno noruego explorar la zona. Es así como surgió la preocupación de crear instituciones y leyes sólidas para regular el sector. Ante estas nuevas circunstancias, en 1963 el gobierno noruego estableció que cualquier recurso natural sobre su territorio pertenecía al Estado y que solamente éste tendría la autoridad para otorgar licencias para explotación y producción de hidrocarburos.47

Fuente: traducción propia con base en Norwegian Ministry of Energy and Petroleum, 2010-2011.49 Nota (*): A este paralelo se le considera la frontera norte del Mar del Norte50

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Similarmente, un hecho fundamental que establecería las bases para que el país escandinavo se convirtiera en un referente a nivel global, fue la presentación en 1971 por parte del Comité Noruego Permanente de Industria y Negocios de una serie de principios ante el Parlamento (denominado Storting en noruego) que buscaban asegurarse que los recursos provenientes de los hidrocarburos beneficiaran a toda la nación a largo plazo (ver cuadro 1).48

Basados en este documento, el gobierno noruego separó su política energética y de hidrocarburos en tres grandes ramas para mejorar su gobernanza. Por un lado, se creó el Ministerio de Petróleo y de Energía encargado de formular las políticas, por otro, la Dirección General de Petróleo de Noruega para la regulación del sector y, por último, fundó Statoil para los aspectos comerciales.51 Cabe señalar que, en un inicio, el gobierno noruego era el único dueño de dicha empresa, aunque a la fecha éste sólo posee el 67%. Además, actualmente la paraestatal se encuentra enlistada en las casas de bolsa de Oslo y Nueva York.

Otra de las innovaciones relevantes fue la creación en 1985 del sistema denominado State’s Direct Financial Interest (SDFI)52 que permite que el Estado Noruego sea dueño de acciones en los campos de hidrocarburos, los oleoductos y la infraestructura terrestre. Esto implica que el Estado, al igual que los otros actores, cubre una parte de todas las inversiones y costos en proyectos de esta naturaleza. En correspondencia, el Estado recibe la parte proporcional de los ingresos derivados la venta de la producción.53 Posteriormente, en el año 2001 se estableció la empresa Petoro, que sería la responsable de administrar los intereses comerciales y empresariales del Estado en las actividades petroleras que se realizan en Noruega a través de los SDFI. En otras palabras, su objetivo es asegurarse de obtener el mayor beneficio posible para el Estado, a través de realizar inversiones en zonas de alto interés para el gobierno. Petoro, a diferencia de Statoil, no es una empresa que se dedique a la producción, si no que su giro es más cercano a una empresa tenedora de acciones, en este caso, de inversiones en hidrocarburos.54

3.3 Los pilares del combate a la corrupción en el sector hidrocarburos en Noruega

Considerando lo explicado en la sección anterior, a continuación se detallarán las variables que hacen que Noruega sea considerado pionero en la gobernanza de los recursos naturales. Estos atributos han permitido que Noruega se convirtiera en el primer país de la OCDEen cumplir con los requerimientos de la EITI.

-Gestión de recursos

En términos de recaudación y financieros, Noruega cuenta con un esquema único. Las empresas de hidrocarburos tributan con una tasa del 24%, igual a cualquier otro giro. No obstante, por tener utilidades muy elevadas se encuentran sujetas a un impuesto especial del 50%.55 Además, el Estado recibe los ingresos proporcionales de sus inversiones en la exploración y producción, a través de los SDFI. Todos estos recursos se destinan directamente al Fondo Gubernamental de Pensiones Global cuyo fin es dar sostenibilidad al sistema de pensiones de Noruega y dar una visión de largo plazo a los ingresos que se obtienen por estas actividades. Los recursos del fondo son administrados por el Banco Central de Noruega. En cuanto a su administración, sólo los rendimientos del Fondo pueden usarse en rubros distintos a las pensiones. También es importante mencionar que estos recursos forzosamente se invierten en activos financieros fuera de Noruega.56

Específicamente, en cuanto a la gobernanza del Fondo, Noruega se ha adherido a los principios de Santiago que no sólo se aseguran que las inversiones consideren factores económicos y financieros, sino que se implemente una sólida estructura de gobernanza, de administración de riesgos y de contabilidad, todo en un ámbito de transparencia. Otra buena práctica es que el Ministerio de Finanzas debe realizar un informe anual sobre la gestión del Fondo, presentar los resultados financieros, así como una discusión sobre el porqué de las decisiones. El informe también proporciona un recuento de la gobernanza y supervisión del Fondo.57

-Licencias de exploración, explotación y producción58

El ciclo de actividades petroleras cuenta con distintas fases. La primera fase es la exploración, que es aquella donde se ubican geográficamente los recursos naturales y se prueba su existencia, seguida de la explotación y finalmente el desmantelamiento de la infraestructura.

En términos simples, las licencias de producción otorgan derechos exclusivos de exploración, perforación y producción en el área cubierta por la licencia. Los licenciatarios se convierten en dueños proporcionales de los recursos ahí disponibles según la inversión que hayan realizado. Para conseguir la licencia, las empresas deben realizar una serie de pasos según el tipo de licencia de la que se trate, ya sean las numeradas, para zonas menos exploradas, o como premios en zonas maduras.

A grandes rasgos, las licencias numeradas son utilizadas para áreas fronterizas donde el conocimiento geológico es escaso, hay poca infraestructura y los retos técnicos son mayores. Para el otorgamiento de las licencias numeradas, en la primera etapa se invita a empresas de hidrocarburos para que éstas nominen bloques en los que tienen interés. Tras una evaluación de las propuestas por parte de la Dirección General de Petróleo de Noruega y una consulta pública, el Ministerio de Petróleo y Energía decide qué bloques serán parte de la ronda. Una vez terminada esta etapa, se anuncia la ronda para que las empresas presenten sus propuestas. Por último el gobierno decide que empresas serán las ganadoras y las licencias se otorgan a través del King in Council.59

Por su parte, el otro tipo de licencias se otorga como un sistema de premios, conocido también como Awards in Pre-defined Areas (APA), donde el riesgo es menor en todos los sentidos. Este sistema se introdujo en 2003 y su principal propósito es explotar las zonas ya maduras, para asegurarse que los yacimientos se aprovechen por completo, antes de que se desmantele la infraestructura ya existente.60 Las zonas con licencia de Awards in Pre-defined Areas son propuestas por expertos del Dirección General de Petróleo de Noruega y se definen por el Ministerio de Petróleo y Energía. La propuesta final de qué áreas serán consideradas es puesta a consulta pública. Posteriormente, se suele abrir la ronda anualmente y se otorgan las licencias de forma similar al sistema explicado en el párrafo anterior.

En general, las licencias se otorgan por un periodo de diez años e incluye actividades obligatorias que deberán llevarse en tiempos y formas pre-especificados. En caso que los licenciatarios realicen un descubrimiento importante, entonces tienen derecho a un periodo de extensión de máximo treinta años. No obstante, antes que puedan realizar la explotación en forma de este hallazgo, los licenciatarios deben realizar un Plan de Desarrollo y Operación que presentan al Ministerio para su aprobación. Durante este periodo, el Ministerio valora cuáles serían los impactos sociales, económicos y ambientales si dicha zona se explotará, es así como abre un espacio de debate a las distintas partes interesadas para que se expongan todos los argumentos en pro y en contra. Si el proyecto cuenta con gran relevancia, éste debe ser presentado ante el Parlamento antes de ser aprobado.

Es importante señalar que si se otorga cualquiera de las licencias a un grupo de empresas, el Ministerio debe designar a una sola para la coordinación de las acciones del grupo. Asimismo, todos los licenciatarios tienen la obligación de financiar las actividades, así como
corresponsabilizarse de las acciones del coordinador.

En términos de transparencia, existe el Registro del Petróleo donde se pueden encontrar toda la información relativa a las licencias, ya sea el número de éstas, la fecha en que se otorgaron, qué personas físicas o morales son licenciatarios, la proporción de recursos invertidos por participante, el nombre del operador, entre otros aspectos. Asimismo, en caso de que el Estado participe directamente en alguna de las licencias, también se debe reportar en qué grado lo está haciendo. En caso de que haya actualizaciones, los licenciatarios son los responsables de que esta información se refleje en el Registro.61

Por último, las empresas están obligadas a presentar un plan de desmantelamiento entre dos y cinco años antes de que la licencia se acabe o que el uso de la misma expire permanentemente. Este plan de desmantelamiento consta de dos partes. Una es una evaluación de impacto y los planes para deshacerse de las instalaciones, mismas que deberán proveer suficiente información sobre las consecuencias ambientales y cómo se realizarán los procesos.La segunda parte debe incluir planes detallados sobre cómo realizar el cierre de operaciones y el desmantelamiento de las instalaciones.

-La política de transparencia y datos abiertos

Noruega históricamente ha destacado por ser una democracia que promueve la transparencia y rendición de cuentas en el quehacer gubernamental. En este sentido, no sorprende que este tipo de medidas hayan sido incluidas para la gobernanza de la industria de hidrocarburos al poco tiempo de los hallazgos de los yacimientos más importantes. Incluso, para la década de los setenta ya se contaba con una estructura que promovía los pesos y contrapesos entre múltiples niveles, tanto entre sector público y privado, entre el Parlamento y el gobierno ejecutivo, entre el gobierno ejecutivo y la empresa Statoil, así como entre está paraestatal con sus pares internacionales.62

De este modo, el ingreso EITI solamente fue un paso natural que ratificó sus altos estándares de apertura, y cuyo proceso comenzó a partir de 2007. Incluso, según las propias autoridades noruegas, la decisión de convertirse en parte del EITI es motivar e influir a otros países por lo que sucede en Noruega.63 Así, para 2008 el Ministerio de Petróleo y Energía se convirtió en el responsable de liderar este proyecto. Para ello, dicho Ministerio organizó debates con actores que buscaban representar los intereses de la sociedad civil, sector privado y del gobierno, para asegurarse que los todos involucrados tuvieran la oportunidad de extender sus opiniones; grupo que se constituyó como parte del equipo provisional de trabajo.64

Para finales de 2008, se presentó un borrador del plan de trabajo. Con esto presente, en febrero de 2009 Noruega fue aceptado como candidato del EITI y, paralelamente, mediante decreto real, se estableció un grupo de doce representantes que sustituyó al grupo provisional. Finalmente el proceso de implementación del EITI en Noruega fue revisado y recibió validez por el Consejo del EITI en marzo 2011, por lo que ahora es considerado como Estado cumplidor.65 Cabe señalar que, debido a que el sector minero es poco significativo en Noruega, se tomó la decisión de excluirlo de este tipo de proceso.

En 2016, se realizaron cambios en los estándares del EITI, para lo cual Noruega en 2017 fue reconocido como el primer país de la OCDE en cumplirlos. Asimismo, Noruega fue innovador al adoptar una política de mainstreaming de información relevante, donde, en lugar de esperar a realizar reportes periódicos, se actualiza y publica continuamente información relevante sobre el sector hidrocarburos.66

Además del sector hidrocarburos, Noruega también ha sido pionero en la adopción de distintas agendas para fomentar la gobernanza digital a todos los niveles. La última se le denomina la Agenda Digital para Noruega y cubre distintas áreas, entre las que se encuentran la generación y utilización de datos abiertos.67 Estas estrategias son transversales y alcanzan todos los sectores gubernamentales.

En términos generales, dichos asuntos son coordinados por el Ministerio de Gobierno Local y Modernización (KMD, por sus siglas en noruego) e instrumentados por la Agencia para la Administración Pública y e-Gobierno. Esta última se encarga de la administración de la página de datos abiertos data.norge donde se encuentran depositados la mayoría de las bases de datos disponibles al público.68

3.4 El reto pendiente: el registro de beneficiarios reales

Como se ve, si bien Noruega cuenta con un marco normativo ejemplar que ha implementado adecuadamente y se encuentra bien evaluado en distintos índices de transparencia, datos abiertos, manejo de recursos naturales, una de sus principales deficiencias es que no cuenta con un registro de beneficiarios reales desarrollado adecuadamente.

De hecho, en 2014 el Grupo de Acción Financiera (GAFI) publicó un reporte que describe cómo el sistema de beneficiarios reales es fuerte a nivel de empresas noruegas, pero insuficiente cuando se trata de empresas extranjeras. Dentro del país, las autoridades competentes pueden rastrear la información que se requiera hasta nivel individual, ya que existe un registro donde toda persona moral y física que haga actividades comerciales está obligada a registrarse, denominado el Bronnoysund Register Centre (BRC). Noruega también requiere que todas las empresas mantengan un registro de accionistas que deberán estar disponibles ante cualquier persona o solicitud. Asimismo, se cuenta con información pública de las autoridades tributarias y el Registro de Cuentas Empresariales. A pesar de ello, se criticó que el registro BRC era poco fiable ya que no se verificaba regularmente que la información fuera verídica.69

En cambio, el reporte de la GAFI muestra que cuando se trata de empresas extranjeras muchos de los registros antes descritos no se encuentran disponibles. En el caso que las autoridades o interesados quisieran realizar un seguimiento, era forzosamente necesario acudir a la cooperación internacional para conseguir la información que se buscaba.70

A raíz de esta problemática, en junio de 2015, el Parlamento Noruego de manera unánime voto para establecer un registro público de beneficiarios reales. No obstante fue hasta 2017 que se presentó la primera propuesta por parte de una Comisión parlamentaria. Cabe señalar que dicha propuesta ha sido criticada por distintos grupos de la sociedad civil dado que les parece insuficiente.71 Siendo las siguientes las principales críticas:72

  • El comité propone que el acceso al registro se vincule a un propósito específico. Por lo tanto, la idea debe justificarse en un llamado “interés legítimo” tal como se define en el proyecto de ley para prevenir y detectar el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Tal sistema crea un obstáculo burocrático para todos los actores que quieran acceso al registro.
  • El comité propone un umbral muy alto para que un accionista sea registrado: sólo aquellos con 25% de propiedad o más. En contraste, en la Unión Europea el límite es del diez por ciento, mientras que en Dinamarca es del cinco por ciento.

Conclusiones

-Lecciones para México

En los últimos años, México ha avanzado en su política de datos abiertos, está en proceso de implementación del estándar EITI y ha desarrollado otros instrumentos que abonan a la transparencia del sector hidrocarburos y que por lo tanto facilitan la detección de actos de corrupción. Sin embargo, comparado con países como Reino Unido y Noruega, México aún tiene mucho camino por recorrer. En este sentido, a continuación se presentan algunas lecciones para una mejor rendición de cuentas en la gestión del petróleo y gas:

1. Incluir y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en todo el proceso de la gestión de hidrocarburos, desde la selección de áreas de exploración hasta su explotación.

2. Avanzar en el cumplimiento de los estándares de datos abiertos en las bases de datos relacionadas con el proceso de otorgamiento de licencias para la explotación de hidrocarburos.

3. Promover la adopción de metas de largo plazo en cuanto al aprovechamiento de los recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos.

4. Establecer en ley la obligatoriedad de informar sobre los beneficiarios reales de las empresas.

5. Fortalecer las capacidades de servidores públicos y sociedad civil en el manejo y explotación de los datos abiertos, para favorecer la detección de actos de corrupción.