El Consejo Fiscal que podría frenar esas ansias de gastar de los gobiernos en México

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El Consejo Fiscal que podría frenar esas ansias de gastar de los gobiernos en México

28 de julio, 2018 | Por: Alejandro Alegría

En México se requiere un Consejo Fiscal que, alejado de los intereses políticos, vigile el cumplimiento de la regla fiscal, complemente la regla fiscal y ayude a enfrentar los efectos del ciclo económico.

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*Este artículo fue originalmente publicado en Huffington Post México.

El ciclo económico, con sus etapas de auge y depresión, arrastra de manera natural a la política fiscal de acuerdo con la etapa en que se encuentra. Si el ciclo económico está en auge, motiva una política fiscal expansiva con mayor gasto público, dada la disponibilidad de recursos existente. Por el contrario, si el ciclo económico se encuentra en su etapa de recesión, la política fiscal tiende a reducir el gasto público.

Durante largo tiempo los gobiernos implementaron una política fiscal procíclica, que consiste precisamente en aumentar el gasto en los tiempos de bonanza y contraerlo en épocas de depresión. Esto también generó el sesgo al déficit, es decir, la tendencia de los gobiernos a gastar más de lo que recaudan. No obstante, con el paso del tiempo se aprendió que gastar mucho y endeudarse en los tiempos de bonanza siembra compromisos grandes que resultan  difíciles de cumplir en épocas de recesión y escasez de recursos. Para corregir esta situación, poco a poco se fue configurando alrededor del planeta la política fiscal contracíclica, con la intención de ir en contra del ciclo económico, y de esa forma, generar ahorros en las épocas de auge, para tener recursos disponibles en los tiempos difíciles.

Prácticamente hasta los años ochenta, los gobiernos tuvieron en sus manos el manejo discrecional de la política monetaria (cantidad de dinero circulante en la economía y tasa de interés) y de la política fiscal (impuestos y gasto público). Sin embargo, la discrecionalidad provocó que un gran número de países sufrieron fuertes crisis económicas, amplios déficits, altos niveles de inflación y crecimiento descontrolado de la deuda pública. Como respuesta al legado negativo de la discrecionalidad de los gobiernos, en la década de los noventa se presentó una ola de medidas para delegar la política monetaria a organismos autónomos. Como resultado, hoy día, alrededor del planeta la política monetaria es manejada por los Bancos Centrales que gozan de autonomía.  

La política fiscal siguió un camino muy diferente, ya que a la fecha continúa en potestad de los gobiernos (la política fiscal nunca será delegada ya que constituye el monopolio fiscal del Estado). No obstante, se crearon las reglas fiscales, que representan una restricción a la política fiscal, al balancear los ingresos con los gastos y/o a contener el crecimiento desmedido de la deuda. No obstante y a pesar de sus bondades, las reglas fiscales por sí solas no terminaron con la prociclicidad ni con el sesgo al déficit, evidenciando una necesaria complementariedad entre reglas fiscales y consejos fiscales.

Además de lo puramente económico, existe el ciclo político económico, estudiado por William Nordhaus, quien señaló que las variables macroeconómicas son influenciadas por consideraciones políticas. Dado que los votantes se preocupan por el desempleo, los gobiernos incrementan las probabilidades de ser reelectos tomando medidas para disminuir el desempleo justo antes de las elecciones, a pesar de que esto eleva la tasa de inflación. Después de las elecciones, los gobiernos enfrentan altas tasas de inflación y, entonces, toman medidas de austeridad. Como resultado, el ciclo político económico conduce a una toma de decisiones con un carácter marcadamente cortoplacista erosionando la equidad intergeneracional.

Además del ciclo político económico se deben estudiar los pesos y contrapesos estipulados por el sistema presupuestario ya que también influyen a la política fiscal. En México, el diseño institucional mandatado por el sistema presupuestario está bien confeccionado teóricamente y legalmente para evitar el desbalance de poderes, pues distribuye equilibradamente las etapas del ciclo presupuestario entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Desafortunadamente, en la realidad funciona de manera muy diferente, ya que existen varias circunstancias que dotan de ventajas al Poder Ejecutivo frente al Poder Legislativo. Entre otras, se tiene a la:

  • Unicidad y línea de mando ascendente en el Poder Ejecutivo frente a dos Cámaras, diferentes Grupos Parlamentarios y diversos Órganos Parlamentarios.
  • Asimetría en personal y capacidades técnicas.
  • Asimetría en la información.
  • La Cámara de Diputados no cuenta con un órgano técnico altamente especializado que le provea de insumos para la discusión fiscal.
  • Insumos para la discusión fiscal en el Congreso elaborados por el Poder Ejecutivo.
  • “Intercambio clientelar -cuando el gobierno da dinero para proyectos rentables políticamente a cambio del voto de los legisladores”, para proteger “su” proyecto de presupuesto y que resulte aprobado con el menor número de cambios posible.
  • Tiempo escaso en el Poder Legislativo para analizar el Paquete Económico y dar la discusión fiscal.
  • Estructura de incentivos en el Poder Legislativo que no genera costos políticos para los legisladores por abdicar de su función como contrapeso del Poder Ejecutivo.

Sólo así es posible entender que habiendo gobiernos divididos en México, en los cuales el Poder Ejecutivo está en manos de un partido político y la mayoría parlamentaria en el Poder Legislativo en manos de otro, las votaciones para aprobar el PEF hayan sido tan estables en los últimos años.

Con base en las ventajas arriba enlistadas, el Poder Ejecutivo termina conduciendo las dos etapas que le asigna el sistema presupuestario (etapa de formulación y etapa de ejercicio), y además, participa de manera determinante en la etapa de discusión-aprobación del presupuesto, la cual en teoría es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. Por todo esto, se debe corregir el desbalance de poderes en sus dos componentes: disminuir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y al mismo tiempo fortalecer al Poder Legislativo. Realizar sólo una u otra de estas tareas sería notoriamente insuficiente.

La creación de un Consejo Fiscal está más que justificada debido a los efectos del ciclo económico, a los del ciclo político económico, a la necesidad de complementar a la regla fiscal, y de corregir el desbalance de poderes que prevalece en México. No obstante que el Fondo Monetario Internacional (FMI) considera que México ya cuenta con un Consejo Fiscal en la figura del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, resulta difícil considerarlo un Consejo Fiscal debido a que se encuentra bajo la lógica político-partidista.

De acuerdo con la experiencia internacional se puede afirmar que los principales beneficios que traería un Consejo Fiscal se reflejarían en:

  • Alcanzar y mantener una posición fiscal sostenible.
  • Poder Legislativo que recobra plenamente su facultad exclusiva de discusión-aprobación del PEF.
  • Poder Legislativo con un órgano propio técnicamente especializado que erradica la dependencia del Poder legislativo respecto al Poder Ejecutivo en la elaboración de estimaciones crecimiento, inflación, ingreso, gasto, deuda y balance.
  • Opinión pública informada periódicamente de la posición fiscal prevaleciente.
  • Gobiernos que pagan altos costos políticos por romper sus compromisos fiscales y por romper la regla fiscal sin recomendación del Consejo Fiscal.

En México se requiere un Consejo Fiscal alejado de los intereses políticos, que emita pronósticos económicos objetivos y certeros, calcule el costo presupuestal de las políticas públicas propuestas, comunique periódicamente a la opinión pública la posición fiscal del país, vigile el cumplimiento de la regla fiscal y, en situaciones extraordinarias, avale su ruptura temporal.

A pesar de que un Consejo Fiscal no toma decisiones, que sólo emite recomendaciones y que estas no tienen carácter vinculante, su fuerza radica en su capacidad de persuasión hacia el gobierno y hacia la opinión pública con base en análisis oportunos, estimaciones, pronósticos y recomendaciones de alta calidad y precisión técnica. El Consejo Fiscal contribuiría al desarrollo democrático del país pues propiciaría la rendición de cuentas fiscal y generaría altos costos políticos para los gobiernos que rompen sus compromisos fiscales o rompen la regla fiscal sin su recomendación.

El Consejo Fiscal es un importante arreglo institucional que complementa a la regla fiscal y que permite contrarrestar de manera efectiva los efectos negativos del ciclo económico, los del ciclo político económico, contribuye a terminar con el desbalance de poderes y allana el camino para alcanzar y mantener una posición fiscal sostenible. Si bien es claro que el Estado nunca delegará la política fiscal debido a que constituye su monopolio fiscal, también es claro que una regla fiscal efectiva, complementada por un Consejo Fiscal eficiente, pueden lograr que la conducción del monopolio fiscal sea plenamente sostenible.

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Tema: Finanzas públicas

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